TARIFICATION : certaines charges du personnel conventionnelles sont opposables au tarificateur même sans agrément

Par un jugement du 25 octobre 2021, le Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS) de Lyon a dit pour droit que la décision d’un employeur se bornant à constater l’application du principe de faveur n’a pas à être soumise à agrément au visa de l’article L. 314-6 du Code de l’action sociale et des familles (CASF). Dès lors, le surcoût de charges du personnel correspondant est de plein droit opposable au tarificateur.

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1. Les faits

Une Association gestionnaire de centres de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA) intègre, dans leur budget 2017, une augmentation des charges du groupe II (charges de personnel) qui correspond à la revalorisation du salaire des médecins spécialisés en médecine générale. En effet, l’employeur a successivement appliqué :

• un accord d’entreprise ;
• puis, après dénonciation de cet accord, un accord de substitution agréé organisant l’application de la convention collective nationale agréée du 15 mars 1966 ainsi que, pour les praticiens concernés, la convention collective nationale agréée des médecins spécialistes qualifiés travaillant dans les établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées du 1er mars 1979. Cet accord de substitution rémunérait les médecins spécialistes à hauteur de 80 % du salaire prévu par la convention collective de 1979 ;
• puis, du fait de son adhésion au Syndicat général des organismes privés sanitaires et sociaux à but non lucratif (SOP), les deux conventions collectives dans leur entièreté, ce qui a justifié la revalorisation des salaires des médecins spécialistes – au sens de l’article 60 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et de ses textes d’application – à hauteur de 100 % du salaire conventionnel de la convention de 1979.

Dans cette situation, le bureau national de l’Association adopte une délibération arrêtant les budgets en tenant compte de cette revalorisation salariale.

L’agence régionale de santé (ARS) refuse cette augmentation des charges du personnel et pratique un abattement sur le tarif demandé.

L’Association, insatisfaite, décide de contester le tarif.

2. La procédure

La requérante, qui avait déjà obtenu sur cette problématique plusieurs décisions favorables du Conseil d’Etat et de la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (CNTSS), saisit le TITSS en faisant valoir, selon l’historique des accords collectifs de travail décrit ci-dessus, que :

• l’ARS a méconnu le principe de faveur qui s’applique en droit du travail ;
• la revalorisation salariale des médecins spécialistes ne constitue pas une décision unilatérale nécessitant un agrément pour être opposable au financeur public ; 
• l’Association ne dispose d’aucuns fonds propres et donc d’aucun moyen lui permettant d’adapter ses propositions budgétaires aux montants qui ont été approuvés. En particulier, elle ne peut pas employer moins de médecins et réajuster son budget relatif à la masse salariale en supprimant d’autres postes ou en diminuant le temps de travail de certains salariés. 

En défense, l’ARS conclut au rejet de la requête en invoquant les moyens suivants :

• le principe de faveur ne s’applique pas puisque la convention collective nationale ne vise pas le même champ d’application que l’accord de substitution conclu par l’association requérante ;  
• si l’arrêté du 30 juin 2004 du Conseil de l’Ordre des médecins a reconnu la spécialité de médecin générale, il n’avait pas pour objet de fixer les conditions d’emploi et en particulier de rémunération des médecins généralistes ayant obtenu la qualification. Dès lors, il est inopérant de l’invoquer ;
• l’alignement de la rémunération des médecins généralistes ayant reçu la qualification de « spécialiste en médecine générale » sur celle à 100 % de la convention collective du 1^er mars 1979 constitue une décision unilatérale de l’employeur qui doit être agréée pour être applicable ;
• la requête tend en réalité à contourner le régime impératif de l’agrément des accords collectifs de travail ;
• la requérante, par sa demande, propose une interprétation extensive de la convention collective du 1^er mars 1979. Or une interprétation est contraire au droit de la négociation collective dès l’instant que le contenu d’un accord se met à évoluer indépendamment de la volonté de ses signataires ;
• la requérante se borne à évoquer l’absence de fonds propres et à indiquer qu’elle ne peut pas réajuster son budget relatif à la masse salariale, sans toutefois apporter d’éléments étayant ses affirmations.

L’Association gestionnaire réplique en complétant son argumentation par les moyens suivants :

• la revalorisation salariale ne concerne pas que les médecins spécialistes en médecine générale mais toutes les spécialités de médecine ;
• la convention collective nationale de 1979 ne restreint pas son champ d’application à une catégorie particulière de médecins spécialistes ; 
• elle a démontré, au sens de l’article R. 351-18 du CASF, que le surcoût lié à la revalorisation des salaires des médecins reconnus spécialistes constituait une dépense pérenne qu’elle se trouve dans l’impossibilité de financer.

3. La solution

Le TITSS traite successivement les deux grandes questions en litige, à savoir la justification de l’impossibilité pour l’Association de se satisfaire du tarif et l’exigibilité de l’agrément.

Pour ce qui concerne d’abord l’obligation de justifier de l’impossibilité de s’adapter au tarif, le juge relève que l’Association a fait valoir dans ses écritures :

• qu’elle ne dispose d’aucuns fonds propres et en conséquence, d’aucun moyen lui permettant d’adapter ses propositions budgétaires – lesquelles étaient jointes à sa requête – aux montants approuvés par l’autorité de tarification ;
• qu’une telle adaptation ne serait possible qu’à la condition de supprimer des postes de médecins, ce qu’elle ne peut pas faire.

Sur la foi de ces deux arguments, il considère que l’organisme gestionnaire a donné la justification exigée par l’article R. 351-18 et rejette la demande de l’ARS concluant à une fin de non-recevoir de la requête.

Pour ce qui concerne ensuite le fond du litige, à savoir l’exigibilité d’un agrément, la juridiction rappelle qu’il a déjà fait l’objet de plusieurs décisions devenues définitives :

• un arrêt mixte du Conseil d’Etat du 1er avril 20219 (aux conclusions de Charles TOUBOUL), qui a annulé les arrêts de la CNTSS qui lui étaient déférés, sursis à statuer et adressé une question préjudicielle au juge prud’homal sur la question de droit du travail qui se posait ;
• le jugement du Tribunal judiciaire de Paris du 9 février 2021 qui a consacré l’obligation, pour l’employeur, de procéder à la revalorisation de la rémunération des médecins concernés :
  • d’une part, parce que les stipulations de la convention collective nationale du 1er mars 1979, modifiée par le protocole d’accord du 6 avril 1993, s’appliquent à l’ensemble des médecins qualifiés de spécialistes par le Conseil de l’Ordre, ce qui inclut les médecins spécialisés en médecine générale ;
  • d’autre part, parce que la convention collective nationale contient, à l’égard des médecins spécialisés en médecine générale, des dispositions plus favorables en termes de rémunération que l’accord de transfert conclu le 26 mars 2003 au sein de l’association requérante ;
  • enfin, parce que les médecins généralistes reconnus comme spécialistes entrent dans le champ de la convention collective nationale – dont la grille tarifaire, pour les médecins spécialistes, est plus favorable que celle que prévoient les stipulations de cet accord de transfert – que cette rémunération résulte de plein droit de l’application de la convention collective nationale, elle-même agréée, de même que son avenant de 1993, au titre de l’article L. 314-6 du CASF ;

• l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 juin 2021 rendu suite à la réponse du juge judiciaire. Cette décision a tranché le litige en retenant que l’association requérante était fondée à soutenir que la revalorisation de la rémunération des médecins concernés était opposable à l’autorité de tarification nonobstant l’absence d’agrément de la délibération du Bureau du 11 janvier 2011.

Dès lors, le TITSS annule l’arrêté de tarification du fait de l’insuffisance du montant des charges du groupe II retenu par l’ARS. Il renvoie l’organisme gestionnaire devant la même agence pour qu’elle redéfinisse les charges du personnel de manière conforme.

4. L’intérêt de la solution

Ce jugement présente deux intérêts majeurs pour les organismes gestionnaires. Sans surprise, il s’agit des deux discussions structurantes de la décision, à savoir la question de la justification de l’impossibilité de s’adapter au tarif et celle de l’opposabilité au tarificateur de certaines charges du personnel qui ne résultent pas d’un accord collectif de travail agréé.

La première question renvoie à l’application de l’article R. 351–18 du CASF. Pour mémoire, ce texte, institué par l’article 63 du décret n° 2003–1010 du 22 octobre 2003, a créé une condition de recevabilité des actions en réformation du tarif : “la motivation des moyens tirés de l’illégalité interne d’une décision de tarification doit comporter les raisons pour lesquelles il n’était pas possible, selon le requérant, d’adapter ses propositions budgétaires aux montants approuvés par l’autorité de tarification”. Sur ce fondement, certaines procédures contentieuses se soldent par un rejet, le juge du tarif pouvant considérer que l’organisme gestionnaire n’a pas, dans ses écritures, donné suffisamment de précisions sur les raisons pour lesquelles il n’était pas en mesure de se satisfaire du tarif alloué – et qu’il critique. Sur ce point, le TITSS de Lyon donne deux points de repère instructifs :

• d’une part, l’absence de fonds propres peut être utilement invoquée pour démontrer que l’Association n’est pas en mesure de compenser, par ses propres moyens, la minoration du tarif. Sur ce sujet, il faut toutefois remarquer que si l’organisme gestionnaire peut disposer de fonds propres, pour autant ces derniers n’ont pas vocation à combler les insuffisances d’une tarification dont le traitement doit en principe relever d’une opération budgétaire spécifique, celle de l’affectation des résultats ;
• d’autre part, l’organisme gestionnaire est réputé s’être justifié s’il démontre que l’abattement pratiqué sur le groupe II aurait pour conséquence l’impossibilité de rémunérer le personnel nécessaire. De ce point de vue, même si le jugement ne comprend pas de développements plus précis, il importera sans doute de pouvoir démontrer que les postes ainsi mis en danger correspondent à ceux qui doivent être impérativement pourvus au regard des conditions techniques minimale d’organisation et de fonctionnement.

La seconde question concerne le régime de l’agrément des accords collectifs de travail au visa de l’article L. 314–6 du CASF. Ce texte soumet explicitement à agrément les accords collectifs de travail conclus par les organismes gestionnaires de droit privé à but non lucratif. On sait que la jurisprudence a étendu son champ d’application aux décisions unilatérales de l’employeur voire aux usages. Mais le cas d’espèce se distinguait bien de ces situations puisqu’il s’agissait ici d’apprécier l’opposabilité au tarificateur du principe de faveur du droit du travail, principe en vertu duquel, en présence de deux règles concurrentes, le salarié doit bénéficier de celle des deux qui lui est la plus favorable. Relevant de l’ordre public social, le principe de faveur est reconnu dans son essence législative, c’est-à-dire que son respect doit primer sur toute autre considération. Dès lors, l’exigence d’agrément ne saurait faire échec au respect de l’ordre public social, ce qui a pour conséquence d’imposer à l’autorité de tarification d’en intégrer les conséquences financières dans le tarif et ce, même si aucune décision d’agrément n’est intervenue. En définitive, il s’agit donc de distinguer entre deux catégories de décisions d’initiatives de l’employeur : d’un côté, la conclusion d’un accord collectif de travail soumis à agrément, de l’autre l’adoption d’une décision non créatrice de droits nouveaux mais recognitive des incidences du respect du droit commun. Cette solution, propre aux charges du groupe II, n’est jamais qu’une illustration du principe plus général selon lequel les charges que l’organisme gestionnaire a dû exposer en application d’une disposition juridique impérative s’impose de plein droit au tarificateur.

Pour conclure, il faut souligner le rôle essentiel que joue en la matière le juge judiciaire, puisque les juridictions administratives ne sont pas compétentes pour interpréter les dispositions du Code du travail. En l’espèce, l’organisme gestionnaire a été bien avisé de prendre en considération cette exception d’incompétence pour obtenir, préalablement à la décision du juge du tarif, un jugement favorable du juge judiciaire. Cet précédent pourra inspirer les praticiens du contentieux de la tarification à deux égards en cas de discussion sur l’application du droit social, d’une part pour qu’ils pensent à soulever l’exception d’incompétence de la juridiction de la tarification – ce moyen étant d’ailleurs d’ordre public – et à conclure au sursis à statuer le temps que le juge judiciaire réponde à une question préjudicielle, d’autre part pour conclure en appel à la nullité de tout jugement qui aurait été rendu sans que la juridiction prud’homale ait été préalablement consultée.

TITSS Lyon, 25 octobre 2021, ANPAA c/ Directeur général de l’ARS d’Auvergne Rhône-Alpes, n° 18-26-05