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EVALUATION DES ESSMS : le cahier des charges de la HAS est illégal

Le 13 mai 2022, la Haute autorité de santé (HAS) a mis en ligne sur son site Internet un « Cahier des charges applicable aux organismes chargés de l’évaluation des ESSMS » au mépris de la décision du Conseil constitutionnel du 16 décembre 2021 et sur la base d’un décret illégal.

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La saga de la nouvelle évaluation se poursuit avec un nouveau rebondissement, celui de la publication d’un cahier des charges pour l’accréditation des évaluateurs. Nouvel évènement mais qui reste fidèle au fil rouge du scénario : l’illégalité. Les spectateurs ne seront donc pas perdus.

Résumé des épisodes précédents

  • le 16 décembre 2021, le Conseil constitutionnel annule diverses dispositions contenues dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (LFSS 2022), au motif qu’il s’agit de cavaliers législatifs. En particulier, il neutralise les modifications qui devait être apportées à l’article L. 312–8 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) qui concerne l’évaluation des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS). Entre autres, est jugé inconstitutionnel le nouvel alinéa 3 de cet article en vertu duquel «La Haute Autorité de santé définit le cahier des charges portant les exigences spécifiques, complémentaires à la norme d’accréditation, auquel sont soumis les organismes chargés des évaluations. L’instance précitée vérifie le respect de la norme d’accréditation et du cahier des charges » ;
  • le 29 avril 2022, le décret n° 2022-742 du 28 avril 2022 relatif à l’accréditation des organismes pouvant procéder à l’évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) est publié au JO. Or, ce texte est illégal à deux titres :
    • le comité français d’accréditation (COFRAC) ne peut recevoir d’attributions en matière d’accréditation que si l’instrument qui l’en investit est de nature législative. En droit de la santé, un exemple de ce principe a été fourni, concernant l’accréditation des laboratoires de biologie médicale, par l’article 69 de la loi HPST et l’article L. 6221-2 du Code de la santé publique (CSP) issu de l’article 1er de l’ordonnance n° 2010–49 du 13 janvier 2010 relative à la biologie médicale. Ici, la désignation du COFRAC était bien prévue par une dispositions de valeur législative. Et cela paraît logique dans la mesure ou il s’agit, comme l’a jugé le Conseil d’Etat en 2010, de confier à cet organisme l’exercice d’une mission de service public administratif (SPA) assortie de l’exercice de prérogatives de puissance publique ;
    • d’autre part, l’article L. 312-8 du CASF dans sa rédaction actuelle dispose, en son alinéa 1er, que « les établissements et services (…) évaluent et font procéder à l’évaluation de la qualité des prestations qu’ils délivrent selon une procédure élaborée par la Haute Autorité de santé ». Or le recours à l’accréditation par le COFRAC n’étant qu’un élément parmi d’autres de la procédure d’habilitation des évaluateurs, de sorte que la compétence pour décider d’une telle accréditation ne peut relever que de l’agence. Le ministre des solidarités de la santé ne peut donc déterminer ce sous-ensemble de la procédure d’habilitation sauf à porter atteinte à la compétence matérielle de la HAS.

En dépit de ces illégalités rédhibitoires, à présent la HAS ne craint pas de publier ce cahier des charges complémentaire en le disant juridiquement valide (cf. point n° 2, p. 5 du document) ; il est destiné à compléter la norme ISO 17020 relative à la pratique des audits de contrôle et d’inspection pour constituer le référentiel à l’égard duquel les certificateurs seront accrédités par le COFRAC puis habilités par la haute autorité.

Dans le même temps, elle publie un autre document intitulé « Procédure d’évaluation des ESSMS » qui encourt les mêmes griefs.

Une telle persévération mentale paraît tout bonnement incompréhensible, tant elle fragilise gravement la validité d’un nouveau dispositif d’évaluation qui avait pourtant donné lieu à des travaux de préparation et de concertation très importants en moyens et en temps.

Prochainement

Alors que, pour les organismes d’évaluation, les enjeux financiers de l’activité sont extrêmement élevés et que le niveau d’exigence technique s’est considérablement accru – permettant d’anticiper une concurrence forte et une division par deux environ du nombre des évaluateurs habilités – pourquoi prendre le risque qu’un candidat évincé puisse aussi facilement contester le refus d’habilitation dont il aura fait l’objet, par voie d’exception de l’illégalité de l’ensemble du cadre juridique de l’évaluation ?

Un tel amateurisme tient-t-il à l’absence d’une véritable direction juridique dans l’organigramme de la HAS ? Ce qui est certain en tout cas, c’est qu’à l’époque de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM), une telle erreur n’aurait pu être commise.