Article TSA : Administration provisoire, quelle liberté de gestion ?

Maître Pierre NAÏTALI vous invite à consulter l’article qu’il a rédigé pour la revue TSA :

 

ADMINISTRATION PROVISOIRE : QUELLE LIBERTE DE GESTION ?

 

• Le problème posé

Notre association gère plusieurs établissements pour personnes handicapées : un foyer, un foyer d’accueil médicalisé, un établissement et service d’aide par  le travail (Esat) et une entreprise adaptée. Grâce à l’activité «travail», l’association a constitué un patrimoine important. Depuis trois ans, l’Esat a régulièrement des déficits que l’administration refuse de reprendre. À présent, suite à un conflit entre notre président et l’administration, cette dernière menace de nommer un administrateur provisoire avant de fermer l’établissement. Dans quelle mesure l’administration peut-elle nommer un administrateur provisoire ? Quelle sera sa mission?

• Les solutions

Le cas de votre association est intéressant. En effet, avec le resserrement des finances de  l’État, de l’assurance maladie et des départements, des tensions se développent entre les financeurs et les gestionnaires. Dans ces conditions, se pose de plus en plus souvent la question du droit pour une administration de nommer un administrateur provisoire et des pouvoirs qui peuvent lui être conférés.

• Les activités concernées

En premier lieu, l’administration provisoire évoquée par votre administration de contrôle est celle prévue par le Code de  l’action sociale et des familles. Elle concerne les seuls établissements et services sociaux et médico-sociaux. Si, comme c’est  le cas de votre association, vous avez une ou plusieurs autres activités, les autorités administratives n’ont pas de compétence. À titre d’exemple, pour une association propriétaire d’une filiale, en l’espèce une société commerciale, le juge administratif a considéré que l’administrateur provisoire ne pouvait pas s’opposer à  la cession des titres de cette société commerciale. De même, dans une autre hypothèse, une cour d’appel a considéré qu’un préfet ne peut pas nommer un administrateur provisoire sur une entreprise adaptée. Le  juge retient, en effet, que le préfet n’a pas de pouvoir sur cette activité et qu’en nommant un administrateur provisoire, il porte atteinte au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre de l’association. Il me semble donc que  l’administration provisoire évoquée par votre administration ne devrait pas concerner l’entreprise adaptée ni la vie associative. Votre association continuera donc à gérer ces deux activités de  l’association qui n’ont pas de caractère social ou médico-social.

• Cas justifiant un administrateur provisoire

En  second  lieu,  pour  ce  qui  vous concerne, on peut s’interroger sur  le droit pour  l’administration de nommer un administrateur provisoire. En effet, les cas de nomination d’administrateur provisoire sont prévus par le Code de l’action sociale et des familles. Tout d’abord, un administrateur provisoire peut être nommé à  l’issue d’une mission d’inspection, si sont constatés des dysfonctionnements dans la gestion  ou  l’organisation de l’établissement, susceptibles d’affecter  la prise en charge ou  l’accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits, et s’il n’est pas satisfait à l’injonction d’y remédier. Ensuite,  la nomination peut  intervenir pour les organismes de droit privé à but non lucratif (associations, fondations, etc.), lorsque la situation financière fait apparaître un déséquilibre financier significatif et prolongé ou lorsque sont constatés des dysfonctionnements dans  la gestion de ces établissements et de ces services et lorsque la personne morale gestionnaire n’a pas satisfait à l’obligation de remédier au déséquilibre financier ou aux dysfonctionnements constatés et n’a pas produit un plan de redressement adapté. Dans ces deux premières hypothèses, la durée de  l’administration provisoire est de six mois maximum, renouvelables une fois. Enfin, l’autorité administrative peut recourir aux services d’un administrateur provisoire  lorsqu’elle décide de fermer un établissement ou service si la  santé,  la  sécurité ou  le bien-être moral  ou  physique  des  personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement. L’administration provisoire est alors de six mois maximum, non renouvelables. Dans ces  trois hypothèses, sauf urgence, la décision de nommer un administrateur provisoire est précédée d’une procédure contradictoire vous permettant, le cas échéant, de régler les dysfonctionnements et, ainsi, d’éviter l’administration provisoire ou la fermeture. En  l’espèce, un problème relationnel entre  votre  président  et  l’administration ne  constitue  clairement pas un motif de nomination d’un administrateur provisoire et encore moins de fermeture d’un établissement. En revanche,  les déficits  récurrents de l’Esat pourraient  justifier une administration provisoire. Toutefois, cette administration provisoire ne devrait concerner que ce seul établissement. Les autres, pour lesquels vous ne faites pas état de difficultés particulières (le foyer et le FAM), devraient rester sous la gestion de l’association.

• La mission de l’administrateur provisoire

Il convient, dans ces conditions, de s’interroger sur le fonctionnement de vos établissements durant l’administration provisoire. Le rôle de l’administrateur provisoire dépend en principe des dysfonctionnements qui ont été constatés.

Sa mission doit être strictement  limitée au règlement des dysfonctionnements de l’établissement concerné. Dans votre cas, elle devrait consister à établir un plan de redressement et à le mettre en œuvre. Cela  justifie un pouvoir sur la gestion assez large (investissements, politique de recrutement, etc.). Par contre,  l’administrateur ne  devrait  pas  s’occuper  des  droits des usagers, ces fonctions continuant d’incomber au directeur de l’Esat. Dans d’autres hypothèses, si une mission d’inspection a constaté l’absence des documents relatifs aux droits des usagers, l’administration provisoire pourrait être limitée à la mise en place de ces documents. Pour tous  les autres éléments de  la gestion ainsi que le fonctionnement des établissements, l’association gestionnaire reste responsable. Il faut savoir néanmoins que, dans la pratique, l’administration a tendance à nommer  l’administrateur provisoire avec les pleins pouvoirs sur l’établissement, ce qui nous semble être une dénaturation des textes, susceptible d’un recours contentieux. Dans tous  les cas,  les pouvoirs de l’administrateur provisoire doivent être strictement indiqués dans l’arrêté qui le nomme ainsi que dans sa lettre de mission établie par l’administration.

• Répondre aux injonctions

Il convient d’attirer votre attention sur la nécessité de distinguer à cet égard les pouvoirs de l’administrateur provisoire de ceux de l’administration. Bien souvent, lorsqu’une association est en conflit avec son administration, la tendance de cette dernière est de nommer un administrateur provisoire qui va poursuivre l’enquête faite par l’administration, pour trouver de nouveaux motifs  justifiant  la fermeture de votre établissement. L’administrateur provisoire n’est pas assermenté. Il doit strictement exercer sa mission et aucun texte ne prévoit qu’il ait de pouvoir d’inspection. Dans ces conditions,  le bon usage de  l’administration provisoire, c’est d’aider un gestionnaire en difficulté à régler ses problèmes  en le maintenant en gestion et en le faisant accompagner par quelqu’un ayant une compétence complémentaire. Généralement,  il  faut  rappeler  que l’administration  intervient  lorsqu’elle a détecté des difficultés sur lesquelles elle a attiré votre attention. Nous vous invitons donc à apporter des réponses les plus précises possibles à ces préconisations et injonctions afin qu’elle ne soit pas contrainte de nommer un administrateur provisoire. En tout état de cause, si une administration provisoire devait être nommée, elle se limiterait à votre seul établissement en difficulté, l’Esat, et la mission de  l’administrateur provisoire serait de mettre en place un plan de redressement et de l’exécuter. Cela passe en principe par la signature d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM).

• Attention

Il convient de distinguer l’administration provisoire, prévue par le Code de  l’action sociale et des familles, de l’administration judiciaire, organisée dans le cadre de la législation relative au redressement et à la liquidation judiciaires. L’administrateur judiciaire est, comme son nom l’indique, désigné nécessairement par un juge du tribunal, sa mission concerne l’organisme gestionnaire. L’administrateur provisoire est nommé par  l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation, à savoir le président du conseil général, le préfet ou  le directeur général de l’Agence  Régionale de Santé. Sa mission concerne l’établissement et non l’organisme gestionnaire

 

Pierre NAÏTALI

Avocat au barreau d’Angers