SOCIAL : la généralisation des points conseil budget (PCB), une fausse bonne idée ?

Juil 30, 2020Droit des associations et des ESMS, Droit public

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Sur le site gouvernement dédié a été mise en ligne, le 29 juillet 2020, l’instruction n° DGCS/SD1B/2020/99 du 18 juin 2020 relative à à la poursuite du déploiement du label Point conseil budget.

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Un peu d’histoire

L’expérimentation des points conseil budget (PCB) a débuté en 2016 avec l’instruction n° DGCS/2015/359 du 31 décembre 2015 : il s’agissait de tester, dans quatre régions, l’implantation d’un réseau de dispositifs destinés à accompagner les publics qui font face à des difficultés financières. Cette instruction originelle définissait en annexes, avec beaucoup de soin et de précision, les missions de ces PCB, distinguant entre PCB1 (structures préexistantes à l’expérimentation) et PCB 2 (dispositifs à créer).

Par la suite, a été adoptée l’instruction n° DGCS/SPSMS/2017/209 du 19/06/2017 relative au pilotage des points conseil budget mais il n’est pas possible d’en présenter le contenu puisqu’elle n’a été publiée ni sur le site gouvernemental dédié, ni au Bulletin officiel du ministère des solidarités et de la santé, alors même que cette publication était obligatoire en vertu de l’article 1er du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 – devenu depuis l’article R. 312-8 du Code des relations entre le public et les administrations.

La troisième génération de texte administratif est l’instruction n° DGCS/SD1B/2019/109 du 10 mai 2019 relative à la généralisation de l’expérimentation des Points conseil budget. Elle définit ce qui est désormais la double mission des PCB à déployer sur tout le territoire, conformément à la “stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté “annoncée par le président de la République le 13 septembre 2018 :

  • accompagner les personnes confrontées à des difficultés financières et de renforcer, en cas de difficultés, l’efficacité de la procédure de surendettement par un accompagnement personnalisé. Les PCB ont vocation à répondre à un besoin social, notamment pour les personnes en situation de rupture (familiales, suite à décès du conjoint, chômage, retraite…) ;
  • repérer des personnes en difficulté non connues des services sociaux.

Concrètement, ces missions sont remplies par l’exercice des activités suivantes, définies dans un cahier des charges national :

  • proposer des services gratuits d’accueil, de diagnostic et d’accompagnement budgétaire à toute personne qui en a besoin ;
  • si nécessaire, accompagner les personnes dans le cadre de la procédure de surendettement ;
  • à titre facultatif, intervenir auprès de créanciers locaux.

Les candidats à la réalisation de ce type de dispositif présentent, à la suite d’un appel à manifestation d’intérêt national, un dossier au préfet de région (DRJSCS) en vue d’obtenir un label. Pour être labellisé, ce dossier doit être conforme au cahier des charges national.

L’obtention du label doit s’ensuivre de la signature d’une convention triennale type, prérédigée en annexe de l’instruction, et ouvre droit pendant cette durée à la perception d’une subvention annuelle de 15 000 euros.

Les organismes gestionnaires labellisés doivent rendre chaque année un rapport d’activité à l’Administration.

Le pilotage du réseau est assuré par la réunion centrale d’un comité ad hoc à la Direction générale de l’action sociale (DGCS) et, sur les territoires, par des comités régionaux et départementaux.

Le dispositif actuel

L’instruction du 18 juin 2020, qui abroge la circulaire antérieure, en modifie en réalité quelques points :

  • elle assigne aux préfets des nombres plafonds de PCB à créer dans leur ressort ;
  • elle modifie le cahier des charges national ;
  • elle confie la fonction d’évaluation du processus à un cabinet d’audit privé, en l’espèce Ernst & Young.

Une analyse critique du dispositif des PCB

Avant tout, il faut évidemment se réjouir de l’existence d’une politique sociale d’Etat dont l’objectif est d’accompagner les personnes en grande difficulté économique afin de leur permettre de dissiper leur surendettement.

Mais il faut constater que cette politique publique s’inscrit en concurrence avec les compétences en matière d’aide sociale des Conseils départementaux et des Communes, ce qui pourrait témoigner d’une insuffisante efficacité de l’action de ces derniers. En effet, l’accompagnement des personnes surendettées relève des activités quotidiennes des assistantes sociales de secteur.

Au-delà, l’actualisation de cette politique publique ne s’accompagne pas d’une augmentation des moyens alloués au organismes gestionnaires de PCB par rapport au format adopté en 2019, puisque la subvention annuelle est toujours de 15 000 euros. A titre de comparaison, le salaire médian brut mensuel d’un assistant de service social à temps complet est d’environ 2 600 euros, soit 4 000 euros bruts chargés ; le financement annuel d’un PCB sera donc épuisé en un peu moins de 4 mois. Heureusement, la circulaire évoque fort opportunément le recours à des bénévoles.

Ceci étant, l’activité des PCB relève juridiquement de l’action sociale et médico-sociale, plus précisément de celle des établissements et services relevant de l’article L. 312-1, I, 8° du Code de l’action sociale et des familles (CASF). Même si l’Etat n’a pas souhaiter se conformer à ce régime juridique d’ordre public – s’affranchissant au passage de toutes les contraintes de planification, d’appel à projet, d’autorisation, de tarification, de contrôle et d’évaluation, sans même parler des droits des personnes accompagnées – il n’en demeure pas moins que l’activité des PCB répond aux critères habituellement mobilisés par le Conseil d’Etat pour confirmer le bienfondé des mesures de police administrative exercées sur des structures qui, hors de tout statut autorisé, exercent de fait des activités sociales ou médico-sociales. Parmi ces critères – qui ne sont pas nécessairement cumulatifs – figurent ceux des caractéristiques des publics concernés et de la nature des compétences mobilisées (pour approfondir cette question, voir la chronique de référence : Lhuillier (J.-M.), “De quoi les établissements et services sociaux et médico-sociaux sont-ils le nom ?”, RDSS 2010, p. 123-136).

Est-ce pour cette raison que l’instruction dont il est ici question, qui annonce l’appel à manifestation d’intérêt national de 2020 du 5 juin au 31 juillet 2020, n’a été mise en ligne que le 29 juillet 2020, soit moins de 48 heures avant la limite des dépôts de candidature ?

Enfin, il est surprenant de constater que l’Etat abandonne l’exercice de sa mission régalienne d’évaluation in itinere de cette politique publique à un cabinet de conseil privé. Sur ce point, à en croire les avis d’attribution de marché public publiés au Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) du 1er janvier 2010 au 30 juillet 2020, la société Ernst & Young Advisory, branche conseil (nom commercial : EY Consulting) du groupe EY, n’a été attributaire d’aucun marché public en rapport avec le suivi du déploiement des PCB pour le compte de l’Etat. Impossible donc de connaître le montant de ce marché ni d’évaluer, en regard de cette somme, le nombre de fonctionnaires des services déconcentrés et de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) – dont l’évaluation des politiques sociales est la première des missions – qui auraient pu être mobilisés sinon recrutés. Pour être exhaustif, il faut indiquer que l’engagement de ce cabinet de conseil, de septembre 2019 à septembre 2021, est évoqué dans la note d’étape de mars 2020 (mesure 5.7, p. 171-173) du Comité d’évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Ce comité, présidé par Louis Schweitzer, fait partie de France Stratégie, service non personnalisé de l’Etat placé auprès du premier ministre.

Dans ces circonstances, il est difficile d’avoir aujourd’hui une opinion positive du dispositif des PCB car il s’apparente manifestement à du saupoudrage. En effet, son budget est de 24 millions d’euros sur 4 ans, soit 6 millions d’euros par an (note précité, p. 172), soit très exactement une subvention de 15 000 euros par an pour chacun des 400 PCB. Pour mémoire, sont concernés par le surendettement près de 800 000 ménages dont 200 000 nouveaux dossiers chaque année, auxquels il faut ajouter près de 750 000 ménages par an en situation de « mal endettement » (note d’étape précitée, encadré p. 171). Au vu de cette estimation de la commande sociale, le budget annuel des PCB permet de consacrer en moyenne 3,87 euros au traitement de chacun des quelques 1 550 000 dossiers recensés.

Dès lors, on ne peut que difficilement manquer de se poser la question suivante : les PCB, mis en oeuvre par l’Etat en violation des principes les plus élémentaires du Livre III du CASF, sont-ils destinés à produire des effets concrets ou bien seulement à servir un objectif de communication ?

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