FONCTION PUBLIQUE : un nouveau cadre juridique pour la négociation collective

Mar 5, 2021Droit des associations et des ESMS, Droit public

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Au JO du 18 février 2021 a été publiée l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique.

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L’objectif annoncé de cette ordonnance est de promouvoir un dialogue social de qualité et de proximité, en donnant les moyens aux acteurs de terrain de trouver les solutions collectives les plus adaptées aux enjeux des territoires et des services publics. Le texte, qui modifie essentiellement le statut général de la fonction publique, adopte plusieurs innovations majeures visant à encourager la négociation d’accords collectifs dans les trois fonctions publiques.

Ainsi l’actuel article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est-il remplacé par les nouveaux articles 8 bis à 8 nonies.


Le nouvel article 8 bis :

  • réaffirme que les négociations relatives à l’évolution des rémunérations et du pouvoir d’achat des agents publics relèvent des seules organisations syndicales représentatives au seul niveau national et des autorités nationales ;
  • détermine en fonction du niveau de négociation – national, local, ou à un échelon de proximité – les autorités compétentes et les organisations syndicales représentatives habilitées à engager des négociations ;
  • prévoit la conclusion d’accords-cadres qui peuvent être soit communs aux trois fonctions publiques, ou spécifiques à l’une d’entre elles, ou encore concerner des négociations engagées par un département ministériel ou les établissements publics qui en relèvent. Pour tous les autres niveaux de négociation, il est possible de conclure des accords de méthode préalables à l’engagement d’une négociation ;
  • détermine l’organisme consultatif de référence en vue de désigner les organisations représentatives qui siègent en son sein et qui sont habilitées à négocier. En l’absence d’organisme consultatif de référence, les conditions pour déterminer le caractère majoritaire de l’accord s’apprécient au niveau de l’organisme consultatif institué à l’échelon administratif de proximité supérieur le plus proche du périmètre des agents publics concernés par l’accord ;
  • dispose que les accords conclus dans les domaines ouverts à la négociation peuvent comporter des dispositions édictant des mesures réglementaires ainsi que des clauses par lesquelles l’autorité administrative s’engage à entreprendre des actions déterminées n’impliquant pas l’édiction de mesures réglementaires. Dès lors que la mise en œuvre des accords implique des mesures règlementaires, l’autorité compétente doit faire connaître le calendrier prévisionnel de l’édiction de ces mesures.

L’article 8 ter :

  • fixe une première liste exhaustive sur les domaines ouverts à la négociation et auxquels s’applique le nouveau régime juridique défini par l’ordonnance ;
  • donne la possibilité aux autorités compétentes et aux organisations syndicales de conclure des accords sur des thématiques non prévues par cette liste. Ces accords ne peuvent toutefois pas comporter des clauses ayant une portée juridique.

L’article 8 quater :

  • confirme la règle du caractère majoritaire d’un accord conclu. Celui-ci est réputé valide dès lors qu’il est signé par une ou par plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli, à la date de la signature de l’accord, au total au moins 50 % des suffrages exprimés en faveur des organisations habilitées à négocier lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l’accord est négocié ;
  • pose le principe selon lequel l’autorité compétente pour conclure et signer un accord est celle qui est compétente pour s’engager soit à prendre les mesures réglementaires que comporte le cas échéant l’accord ou pour, soit entreprendre des actions déterminées qu’il prévoit ;
  • prévoit toutefois la possibilité, lorsque l’accord contient des stipulations qui se substituent à un acte unilatéral, que l’autorité compétente pour édicter cet acte unilatéral n’en soit pas le signataire, sous réserve qu’elle en ait préalablement approuvé le contenu. Lorsque l’accord contient spécifiquement des dispositions réglementaires qui se substituent à un acte unilatéral, l’ensemble des autorités compétentes pour édicter cet acte unilatéral sont signataires de l’accord ;
  • organise également un mécanisme d’approbation, préalable à la signature de l’accord, des ministres chargés du budget et de la fonction publique, lorsque l’accord comporte des dispositions réglementaires, portant sur les thèmes du déroulement des carrières et de la promotion professionnelle, de l’intéressement collectif et des modalités de mise en œuvre de politiques indemnitaires ainsi que de la protection sociale complémentaire.
  • introduit la faculté pour l’autorité compétente pour signer un accord, de mandater une autre autorité pour négocier et conclure l’accord, sous réserve qu’elle en approuve les stipulations. Lorsque l’accord comporte des dispositions réglementaires qui se substituent à celles contenues dans un acte unilatéral relevant de la compétence d’un organe collégial ou délibérant, l’autorité qui a négocié et conclu l’accord doit recueillir au préalable l’autorisation de ces autorités compétentes avant de pouvoir le signer. Dans la fonction publique territoriale, l’article détermine les conditions de la négociation et les modalités de conclusion de l’accord lorsque le centre de gestion est autorisé à négocier et à conclure l’accord pour le compte des collectivités territoriales et des établissements publics ne disposant pas d’un comité social territorial ;
  • dispose que les accords conclus par le directeur d’un établissement public de santé ne peuvent être publiés qu’après l’exercice d’un contrôle de conformité aux normes de niveau supérieur, effectué par le directeur général de l’agence régionale de santé.

L’article 8 quinquies prévoit qu’à l’initiative des organisations syndicales représentatives ayant recueilli au total au moins 50 % des suffrages exprimés, l’ouverture de négociations fasse l’objet d’échanges formalisés. L’autorité compétente organise alors une réunion pour déterminer si les conditions d’ouverture d’une négociation sont réunies.

L’article 8 sexies précise les conditions et limites de la portée normative que peuvent revêtir les clauses réglementaires d’un accord. Ces clauses, qui ne sont pas soumises à la consultation préalable des organismes consultatifs, ne peuvent pas porter sur des règles que la loi a chargé un décret en Conseil d’Etat de fixer, ni modifier des règles fixées par un décret en Conseil d’Etat ou y déroger.

L’article 8 septies réaffirme les conditions du principe de faveur selon lequel un accord relatif aux conditions d’application à un niveau inférieur d’un accord ne peut que préciser cet accord ou améliorer l’économie générale dans le respect de ses stipulations essentielles.

L’article 8 octies :

  • pose les principes de la publication des accords, et de leur entrée en vigueur. Celle-ci intervient au lendemain de la publication ou à une date déterminée par l’accord lui-même. Une information spécifique des conseils supérieurs et des comités sociaux concernés doit être assurée ;
  • institue, pour chaque accord conclu, un comité de suivi dont la composition comprend des membres désignés par les seules organisations syndicales représentatives signataires et les représentants de l’autorité administrative ou territoriale signataire ;
  • fixe enfin, le régime applicable en matière de modification, de suspension et de dénonciation des accords. Ainsi les accords conclus pourront-ils être :

– modifiés dans le respect des conditions de majorité prévues pour leur conclusion, selon des modalités qui seront précisées par le décret en Conseil d’Etat ;

– suspendus par l’autorité administrative ou territoriale signataire, pour une durée déterminée, en cas de situation exceptionnelle, et dans des conditions qui seront encadrées par voie réglementaire ;

– dénoncés partiellement ou totalement par leurs signataires, selon des modalités précisées par voie règlementaire. Lorsque la dénonciation émanera d’une des organisations syndicales signataires, elle devra respecter les conditions de majorité prévues pour leur conclusion. En cas de dénonciation d’un accord et par sécurité juridique, les clauses règlementaires de l’accord dénoncé resteront en vigueur jusqu’à ce qu’un nouvel accord les modifie ou jusqu’à leur modification ou abrogation par l’autorité compétente.

L’article 8 nonies renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de définir les modalités d’application des dispositions prévues par les articles 8 bis à 8 octies.

Afin d’évaluer l’application du nouveau dispositif, l’ordonnance prévoit l’élaboration d’un bilan portant sur l’application du nouveau régime applicable dans les trois fonctions publiques d’ici le 31 décembre 2025 par le ministre chargé de la fonction publique.

Pour ce qui est enfin de l’engagement de la négociation, les autorités administratives ou territoriales doivent proposer à l’ensemble des organisations syndicales représentatives l’ouverture d’une négociation pour élaborer un nouveau plan d’action, six mois au plus tard avant l’expiration du plan d’action en faveur de l’égalité professionnelle entre femmes et hommes. Dans le cas particulier de la fonction publique territoriale, l’article 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est modifié pour tenir compte de la nouvelle compétence conférée aux centres de gestion habilités, le cas échéant, à participer aux négociations et à conclure des accords.

Le nouveau dispositif de négociation collective entrera en vigueur lors du prochain renouvellement général des instances de la fonction publique.

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