FERMETURE D’ESSMS : quand le Père Ubu règne en maître sur le royaume des fermetures administratives et comptes de clôture des ESSMS

Par un arrêt du 17 juillet 2020, la Cour administrative d’appel (CAA) de Marseille a dit pour droit que si un arrêté de fermeture a été édicté irrégulièrement faute d’injonctions préalables, pour autant l’organisme gestionnaire ne dispose pas d’un droit à indemnisation dès lors que sur le fond, les motifs de cette décision étaient avérés. Et à cette occasion, la Cour a décidé que le juge administratif de droit commun est compétent pour connaître de la contestation de la liquidation consécutive à la fermeture, quand bien même le juge du tarif aurait également été saisi d’un litige sur le dernier tarif utilisé par l’Administration comme instrument de liquidation.

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1. Les faits

Une maison d’enfants à caractère social (MECS) gérée par une Association fait l’objet d’une inspection administrative en 2007-2008. Le rapport d’inspection relève de graves dysfonctionnements tenant à :

  • l’absence de mise en oeuvre du projet pédagogique,
  • l’existence de carences dans l’organisation administrative et institutionnelle,
  • une défaillance du directeur,
  • un isolement des chefs de service,
  • une perte de repères de l’équipe éducative,
  • l’inadaptation des locaux,
  • une situation financière préoccupante.

Au vu de ce rapport, l’Association met en oeuvre des actions correctives. Toutefois, une seconde inspection, réalisée à titre de vérification de l’effectivité de ces mesures, constate diverses insuffisances :

  • les locaux manquent de sécurité, ils sont vétustes et inadéquats à l’activité ; ;
  • le projet pédagogique et éducatif est insuffisant ;
  • les moyens en personnel sont inadéquats aux besoins des résidents ;
  • la qualité des prises en charge est insuffisante ;
  • le personnel d’encadrement est insuffisamment qualifié et formé ;
  • des difficultés managériales persistent.

Le préfet de département édicte en 2010, sur la foi des deux rapports d’inspection, un arrêté de fermeture de l’établissement mais sans avoir préalablement adressé d’injonctions à l’organisme gestionnaire.

L’établissement cesse son activité en juillet 2010, les usagers rejoignent d’autres établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) et le personnel est congédié.

Les autorités de tarification procèdent à la liquidation financière de cette fermeture sous la forme d’un arrêté de tarification.

L’organisme gestionnaire saisit :

  • le Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS) d’un recours contre ce « tarif de fermeture » ;
  • le Tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté de fermeture qu’elle dénonce comme illégal.

En 2012, le TITSS se reconnaît compétent pour statuer sur le litige tarifaire, même si le prix de journée 2010 – que les autorités de tarification se sont refusées à fixer avant la fin de l’exercice – constitue en réalité un compte de clôture au sens des articles L.313-19, R. 314-97 et R. 314-98 du Code de l’action sociale et des familles (CASF). Il décide d’ailleurs de rouvrir l’instruction pour permettre à l’organisme gestionnaire de produire un budget de clôture.

(Pour être exhaustif sur le volet tarification du litige, on précisera que les autorités de tarification interjetteront ensuite appel de ce jugement mais qu’elles seront déboutées par la Cour nationale de la tarification sociale et médico-sociale (CNTSS). Puis le TITSS fixera le tarif de clôture correspondant à un montant de charges nettes de 1 200 000 euros, après déduction de 400 000 euros de reversement des fonds de dotation, de la réserve de trésorerie, des plus-value de cession, des provisions non utilisées sur salaire et de l’actif immobilisé. Insatisfait de ce montant, l’organisme gestionnaire interjettera appel. La CNTSS, le 13 mars 2020, retiendra finalement un montant de charges nettes à financer par le tarif de 800 000 euros, après déduction des 400 000 euros de reversements non contestés par le gestionnaire).

Le juge administratif annule l’arrêté de fermeture comme ayant été pris au terme d’une procédure irrégulière, du fait de l’absence de prononcé préalable d’injonctions.

Dès lors, l’organisme gestionnaire entend obtenir réparation du préjudice financier et moral qu’il a subi, qu’il estime à près de 1 600 000 euros, considérant que l’édiction de l’arrêté de fermeture illégal était fautive.

2. La procédure

L’organisme gestionnaire saisit le Tribunal administratif d’un recours de plein contentieux en responsabilité extracontractuelle à l’encontre du préfet et du Département.

Le juge administratif de premier ressort rejette ce recours. En effet, il considère que l’arrêté de fermeture, quoiqu’illégal, était justifié au fond compte tenu des dysfonctionnements constatés et que, dès lors, le préfet n’a pas commis de faute indemnisable.

L’Association interjette appel pour les motifs suivants :

  • en procédant à la fermeture illégale de l’établissement qu’il gère, l’Etat et le Département ont commis une faute ;
  • contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal administratif, la fermeture de l’établissement n’était pas justifiée au fond ;
  • elle a droit à la réparation de son préjudice financier et moral.

En défense, le Conseil départemental invoque le fait que :

  • l’organisme gestionnaire ayant saisi de la même demande le TITSS, qui s’est estimé compétent pour connaître du litige, la demande présentée devant le TA et la CAA est irrecevable ;
  • l’arrêté de fermeture ayant été édicté par le seul préfet, la responsabilité de la collectivité départementale ne peut être recherchée ;
  • cette fermeture était justifiée au fond ;
  • les sommes réclamées par l’organisme gestionnaire sont contestables dans leur principe et leur montant.

En réplique, l’Association ajoute deux arguments :

  • l’autorisation de l’établissement relevant de la compétence conjointe du préfet et du président du Conseil départemental, la responsabilité du Département peut aussi être recherchée ;
  • la responsabilité de cette collectivité est également engagée puisque le Département a été partie prenante des deux procédures d’inspection ayant conduit à la fermeture du centre.

Le ministre des solidarités et de la santé s’approprie les moyens développés par le Conseil départemental et conclut au rejet de la requête.

3. La solution

La Cour constate que le recours dont elle est saisie est bien une action en responsabilité extracontractuelle ; elle en déduit qu’elle est compétente pour statuer et ce, même si le TITSS est par ailleurs saisi d’une demande au moins partiellement identique.

Le juge d’appel considère ensuite que l’arrêt de fermeture a été pris par le seul préfet. Dès lors, la responsabilité du Département ne peut être recherchée.

Enfin, sur le fond, la CAA confirme le jugement du TA en ce que l’arrêté de fermeture, s’il a été entrepris irrégulièrement du fait de l’absence d’injonctions, était néanmoins fondé au regard des dysfonctionnements constatés. Plus précisément, il considère que compte tenu de la nature de ces dysfonctionnements, l’Association gestionnaire n’aurait de toutes façons pas été en mesure d’y remédier à réception d’injonctions.

Dès lors, le juge d’appel confirme purement et simplement le jugement du TA et déboute l’organisme gestionnaire.

4. L’intérêt de l’arrêt

Il faut d’abord indiquer que cet arrêt, rendu au visa des dispositions de l’ancien article L. 331-5 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), apporte une solution d’actualité dans la mesure où ses dispositions ont été reprises – selon une rédaction plus globale – dans l’actuel article L. 313-14.

Ceci étant, il est intéressant de remarquer que l’arrêt – dont il est probable qu’il ait fait l’objet d’un pourvoi aujourd’hui pendant – admet, dans son principe, la compétence du juge administratif de droit commun pour connaître, sous la forme d’un contentieux en responsabilité extracontractuelle, d’un litige qui porte en réalité sur la fixation d’un compte de clôture.

Par ailleurs, cet arrêt adopte une logique analogue à celle de la jurisprudence Danthony applicable aux recours pour excès de pouvoir : l’irrégularité procédurale n’affecte la légalité de l’acte administratif attaqué que si elle était susceptible d’exercer une influence sur le sens de cet acte ou si elle a privé le requérant d’une garantie. Mais ici, s’agissant d’un recours de plein contentieux, c’est en réalité le lien de causalité entre faute et réalisation du dommage que la Cour investigue. Sur ce point, elle apporte un enseignement digne d’intérêt : l’absence d’injonctions ne constitue une illégalité dommageable que si l’organisme gestionnaire a été privé de la possibilité, par l’impossibilité de formuler des observations contradictoires, de neutraliser la motivation au fond de l’arrêté de fermeture. En l’espèce, le juge d’appel considère que tel n’a pas été le cas.

Au-delà, cet arrêt retient l’attention du point de vue processuel. En effet, la CAA a statué sur la demande indemnitaire de l’organisme gestionnaire alors que cette dernière avait déjà été satisfaite, au moins partiellement, par l’arrêt de la CNTSS du 13 mars 2020. Dès lors, avant cette date, existait une situation de litispendance entre les deux juridictions ; postérieurement, se pose une question d’autorité de la chose jugée. Sans doute ce cas de figure inhabituel tient-il au fait qu’il pouvait paraître délicat à l’organisme gestionnaire de choisir une seule voie procédurale :

  • il est arrivé que le juge administratif de droit commun décline sa compétence en considérant que le litige relevait de celle du juge du tarif (ce qu’a décidé la CAA de Nantes en 2017 dans un arrêt Association Montjoie) ;
  • au contraire, le juge administratif de droit commun a pu se considérer compétent pour statuer sur le compte de clôture consécutif à une fermeture et, en particulier, sur la détermination des reversements (ce qu’a jugé la CAA de Paris en 2019 dans un arrêt Fondation de l’Armée du Salut) ;
  • le juge du tarif a pu se se déclarer incompétent pour connaître d’un contentieux de tarif de clôture, considérant que ce litige était en réalité de nature indemnitaire et qu’il relevait dès lors de la juridiction administrative (comme en a décidé le TITSS de Paris en 2020 dans un jugement Association Notre-Dame de la Roche) ;
  • vu cette fluctuation, il pourrait très bien arriver que le juge du tarif et le juge administratif de droit commun se reconnaissent tous deux incompétents, ce qui fait peser un risque de déni de justice sur les organismes gestionnaires.

L’insécurité juridique règne donc manifestement. Il faut constater que le droit du contentieux administratif – qui méconnaît la notion de litispendance en tant que telle, à la différence du droit judiciaire privé – ne permet pas de résoudre la difficulté, seuls étant envisagés, dans le Code de justice administrative (CJA), les cas de connexité entre le Conseil d’Etat le le TA statuant tous deux en premier ressort, entre deux TA et, enfin, entre deux CAA. Ce type de situation doit en principe appeler, en application de l’article R. 351-3 du CJA et à la diligence des Présidents de juridiction, soit la transmission du dossier d’une juridiction à l’autre, soit la saisine du Président de la Section du contentieux du Conseil d’Etat afin qu’il arbitre le conflit de compétence. Tel n’a apparemment pas été le cas en l’espèce.

Il reste donc à attendre une décision de principe du Conseil d’Etat qui épuise définitivement cette question épineuse de compétence matérielle afférente à la contestation, par les organismes gestionnaires, du compte de clôture consécutif à la fermeture administrative d’un ESSMS …

CAA Marseille, 5ème Ch., 17 juillet 2020, Association CMSEA c/ Préfet & Conseil départemental des Hautes-Alpes, n° 18MA03095