MJPM : des précisions sur le calcul des ressources d’une personne âgée accueillie en EHPAD, pour l’appréciation de son admissibilité à l’aide sociale départementale

Par un arrêt du 24 juin 2021, à la demande d’une Association tutélaire, la Cour administrative d’appel (CAA) de Paris a apporté des précisions sur le mode de calcul des revenus d’une personne âgée accueillie en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), ce calcul permettant d’apprécier le droit de cette personne à l’aide sociale départementale.

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1. Les faits

Le 2 novembre 2016, une personne âgée est admise dans un EHPAD.

Le 14 novembre 2016, l’EHPAD dépose au profit de la résidente une demande d’admission au bénéfice de l’aide sociale départementale auprès du Conseil départemental et ce, rétroactivement à compter de la date de son entrée dans l’établissement.

Le 15 mars 2017, la résidente est placée sous tutelle et sa protection est confiée à une Association tutélaire.

Le 21 septembre 2017, le président du Conseil départemental (PCD) rejette la demande d’admission au bénéfice de l’aide sociale au motif que la résidente dispose de liquidités lui permettant de financer ses dépenses.

Le 9 janvier 2020, la résidente décède.

2. La procédure

L’Association tutélaire conteste la décision de rejet de la demande d’admission de la protégée au bénéfice de l’aide sociale départementale.

Le 14 mars 2018, la Commission départementale de l’aide sociale (CDAS) rejette les prétentions de l’Association tutélaire qui interjette alors appel.

3. La solution

Devant la Cour, le service de mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) qui exerçait la mesure de tutelle de la résidente fait valoir que :

• les décisions du PCD puis de la CDAS sont entachées d’une erreur de droit au regard des articles L. 132-1 et R. 132-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) : pour l’appréciation des ressources de la résidente, doivent être pris en compte les revenus du capital et non le capital lui-même ;
• les ressources de la personne âgée concernée sont insuffisantes pour couvrir ses frais d’hébergement, de sorte que son état de besoin est avéré.

En défense, la collectivité départementale ne développe aucun moyen au fond : elle se borne à soutenir que, la résidente étant décédée, il n’y a plus lieu de statuer sur la requête du service MJPM, en application de l’article 418 du Code civil.

Répondant à ces moyens, la Cour administrative d’appel écarte d’abord le moyen d’irrecevabilité plaidé par le Département. En effet, en droit du contentieux administratif, l’action ne peut être éteinte par le décès du demandeur que si l’affaire n’est pas encore en état d’être jugée (article R. 634-1 du Code de justice administrative). Sur ce point, le juge d’appel constate qu’avant même le décès de la résidente, son dossier contentieux était déjà en état – c’est-à-dire prêt à être jugé – et que cet état de fait compromet l’argument du PCD ; l’appel de l’Association tutélaire est donc recevable.

Puis la Cour vient sur le fond du dossier.

Dans un premier temps, elle vérifie le bienfondé de la demande du service MJPM au regard des règles d’admission des personnes âgées au bénéfice de l’aide sociale départementale :

• en vertu de l’article L. 113-1 du CASF, toute personne âgée de 65 ans et plus, si elle est privée de ressources suffisantes, peut bénéficier soit d’une aide à domicile, soit d’un placement chez des particuliers ou dans un établissement ou service social ou médico-social (ESSMS) ;
• l’article L. 131-4 du CASF précise ensuite que les décisions attribuant cette aide sociale sous la forme d’une prise en charge de frais d’hébergement en EHPAD peuvent prendre effet à compter de la date d’entrée dans l’établissement, pour peu que la demande ait été présentée dans les deux mois suivant l’admission (article R. 131-2).

Dans un deuxième temps, le juge d’appel recense les règles relatives aux modalités de calcul des ressources dont dépend la décision d’allocation du bénéfice de l’aide sociale aux personnes âgées :

• en application de l’article L. 132-1 du CASF, les services du Département doivent tenir compte, pour l’appréciation des ressources des postulants à l’aide sociale :
  • des revenus professionnels et autres ;
  • de la valeur en capital des biens non productifs de revenu, laquelle est évaluée dans des conditions fixées par voie réglementaire ;

• l’article L. 132-3 indique que les ressources, de quelque nature qu’elles soient à l’exception des prestations familiales, dont sont bénéficiaires les personnes placées dans un ESSMS sont affectées au remboursement de leurs frais d’hébergement et d’entretien dans la limite de 90 % ;
• le même texte ajoute que les modalités de calcul de la somme mensuelle minimum laissée à la disposition du bénéficiaire de l’aide sociale sont déterminées par voie règlementaire ;
• c’est alors l’article R. 132-1 qui doit être pris en compte. Il énonce que les biens non productifs de revenu, à l’exclusion de ceux constituant l’habitation principale, sont considérés comme procurant un revenu annuel égal :
  • à 50 % de leur valeur locative s’il s’agit d’immeubles bâtis ;
  • à 80 % de cette valeur s’il s’agit de terrains non bâtis ;
  • à 3 % du montant des capitaux ;

• l’article R. 231-6 institue quant à lui une garantie de ressources. Celle-ci est fixée :
  • lorsque l’accueil comporte l’entretien, à 1 % du montant annuel des prestations minimales de vieillesse arrondi à l’euro le plus proche ;
  • en l’absence de prestations d’entretien, au montant fixé par l’arrêté de tarification de l’EHPAD, étant précisé que cette garantie ne peut être inférieure au montant du minimum vieillesse. 

Au vu de ces dispositions, la Cour administrative d’appel considère que :

• les ressources à prendre en compte pour accorder ou refuser le bénéfice de l’aide sociale comprennent les revenus perçus par le demandeur, notamment ceux tirés du placement des capitaux qu’il détient ;
• à défaut pour la personne de faire fructifier ces derniers, l’administration calcule un revenu forfaitaire, représentant les intérêts susceptibles d’être perçus, qui s’ajoute aux revenus effectivement perçus ;
• en revanche, n’a pas à être pris en compte le montant des capitaux eux-mêmes, tant mobiliers qu’immobiliers, pour décider de l’admission ou non à l’aide sociale ;
• les résidents d’EHPAD admis au bénéfice de l’aide sociale doivent pouvoir disposer librement de 10 % de leurs ressources, sachant que la somme ainsi laissée à leur disposition ne peut être inférieure à 1 % du minimum vieillesse ;
• cette garantie de ressources doit leur permettre de subvenir aux dépenses qui sont mises à leur charge par la loi et qui sont exclusives de tout choix de gestion, comme par exemple le montant de leur impôt sur le revenu ;
• la contribution de 90 % doit donc être appliquée sur une assiette de ressources diminuée de ces dépenses mais également de la part des tarifs de sécurité sociale restant à la charge des assurés sociaux du fait des dispositions législatives et réglementaires, le forfait journalier et les cotisations d’assurance maladie complémentaire ;
• les EHPAD doivent fournir l’ensemble des prestations d’administration générale, d’accueil hôtelier, de restauration, d’animation de la vie sociale de l’établissement et les autres prestations et fournitures nécessaires au bien-être de la personne dans l’établissement, dès lors qu’elles ne sont pas liées à son état de santé ou à son état de dépendance ;
• lorsqu’une personne âgée se voit demander d’acquitter elle-même des dépenses d’entretien qui devraient trouver leur contrepartie dans le tarif de l’établissement, il faut déduire ces dépenses de l’assiette de la contribution exigée ;

Le juge d’appel examine alors la situation financière de la résidente décédée :

• à la date de sa demande d’aide sociale, elle disposait de ressources mensuelles de 1 320,16 euros constituées :
  • de pensions de retraite pour 1 198,77 euros ;
  • d’une allocation logement pour 73 euros ;
  • d’intérêts sur ses capitaux placés de 48,39 euros, sans que puisse être pris en compte le montant desdits capitaux ;

• ses ressources propres doivent être diminuées des dépenses exclusives de tout choix de gestion, à savoir :
  • ses frais de tutelle : 25,97 euros ;
  • ses frais de mutuelle : 124,81 euros plafonnés à 80 euros ;

soit au total 105,97 euros ;

• l’assiette de ressources pour le calcul de la contribution de 90 % s’élève donc à 1 214,19 euros ;
• la résidente ne pouvait ainsi consacrer à ses frais d’hébergement que la somme maximale de 1 092,77 euros ;
• les frais d’hébergement exposés dans l’EHPAD étaient de à 1 943,32 euros par mois ;
• ils n’étaient donc pas couverts par les ressources propres de 1 092,77 euros calculées après déduction du minimum légal ;
• l’état de besoin de la résidente pour régler ses frais d’hébergement était donc établi à hauteur du déficit de ressources constaté par rapport à ses frais d’hébergement.

De surcroît, le juge du second degré relève que le Département avait obtenu des deux filles de l’intéressée – obligées alimentaires – l’état de leurs ressources et de leurs dépenses mais n’avait pas ensuite sollicité leur participation aux dépenses d’hébergement de leur mère, comme l’article L. 132-6 du CASF le prévoit pourtant.

C’est pourquoi la Cour administrative d’appel :

• annule les décisions du PCD et de la CDAS ;
• prononce l’admission de la résidente au bénéfice de l’aide sociale départementale à hauteur du déficit de ressources constaté et ce, de la date de son admission en EHPAD à celle de son décès ;
• renvoie le service MJPM devant le PCD pour qu’il :
  • calcule, par rapport aux frais d’hébergement en EHPAD, le déficit constaté des ressources perçues pendant cette période par la résidente après déduction :
    • de la quote-part de 10 % ;
    • des dépenses mises à sa charge par la loi et exclusives de tout choix de gestion ;
  • procède au paiement des sommes ainsi calculées.

4. L’intérêt de l’arrêt

Cet arrêt présente, pour les EHPAD comme pour les services MJPM, plusieurs intérêts pratiques.

Pour les EHPAD d’abord, il faut souligner que les textes rappelés par la Cour les investit, lorsqu’un nouveau résident est susceptible d’être admis au bénéfice de l’aide sociale départementale, du devoir d’apprécier ses doits au plus vite et de déposer dès que nécessaire un dossier de demande – soit auprès du centre communal (CCAS) ou intercommunal (CIAS) d’action sociale, soit directement auprès des services du Conseil départemental – dans les deux semaines suivant l’admission dans l’établissement. En effet, le respect de ce délai conditionne la possibilité de bénéficier de l’aide sociale rétroactivement à compter de la date de l’entrée en EHPAD. A défaut, le résident ou l’Association tutélaire serait en droit de rechercher l’engagement de la responsabilité de l’organisme gestionnaire. Le préjudice à indemniser serait alors égal au montant de l’aide sociale dont la perception a été comprise du fait de cette lacune.

Pour les services MJPM ensuite, cet arrêt comporte quelques enseignements particulièrement utiles :

• ce n’est pas parce qu’un protégé est décédé au cours du contentieux de l’aide sociale départementale qui le concerne que l’action s’éteint automatiquement. Dès lors que les parties ont pu produire leurs écritures de manière contradictoire avant le décès, le dossier doit être considéré comme en état d’être jugé et l’association tutélaire, recevable ;
• les règles de calcul de l’assiette de contribution du résident à ses frais d’entretien sont clairement énoncées et les fondements juridiques correspondants précisément identifiés et interprétés, pour davantage de sécurité juridique. Alors que certains Conseils départementaux – soumis à une pression budgétaire que l’on connaît – pourraient être tentés de limiter le versement de l’aide sociale, ces éléments de référence pourront s’avérer pertinents à faire valoir à l’occasion d’un recours gracieux ou d’une saisine de la CDAS.

CAA Paris, 8ème Ch., 24 juin 2021, UDAF d’Indre-et-Loire, 19PA00367