FOYERS D’HEBERGEMENT POUR TH : pas de juge compétent pour statuer sur la contribution aux frais d’hébergement et d’entretien ?

Oct 27, 2021Droit des associations et des ESMS, Droit public, Tarification

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Par un arrêt du 9 juillet 2021, la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (CNTSS) a dit pour droit que la contestation, par un travailleur handicapé, du montant des frais d’hébergement et d’entretien à sa charge au titre de son accueil dans un foyer d’hébergement, ne relève pas de la compétence matérielle du juge du tarif.

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1. Les faits

Une personne adulte en situation de handicap, accueillie dans un foyer d’hébergement pour travailleurs handicapés, dispose d’un minimum de ressources égale à 125 % du montant de l’allocation pour adulte handicapé (AAH).

Le Président du Conseil départemental informe tous les résidents du foyer que leur minimum de ressources s’établit désormais à 70 % du montant de l’AAH ; en effet, il considère que ce foyer assure un entretien complet.

Insatisfaite, la personne handicapée entend contester cette décision.

2. La procédure

La travailleuse handicapée saisit la Commission départementale de l’aide sociale (CDAS) d’une demande d’annulation de la décision départementale mais cette commission se déclare incompétente pour connaître du litige.

La requérante saisit donc le Tribunal administratif (TA) ; ce dernier se déclare à son tour incompétent et transmet par ordonnance le dossier au Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS).

Et le TITSS se déclare à son tour incompétent pour statuer ; la travailleuse handicapée interjette appel de ce jugement.

Devant la Cour, la travailleuse handicapée fait plaider que :

  • le TITSS a dénaturé les pièces du dossier, inversé la charge de la preuve et commis une erreur de droit en jugeant que le foyer assure un entretien complet au sens de l’article D. 334-35 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), alors qu’il se borne à financer l’achat des produits nécessaires à la préparation des repas, à l’entretien des logements et à la blanchisserie ;
  • en réalité, l’établissement est un foyer-logement au sens de l’article D. 334-37 du CASF.

En défense, le Département fait valoir que les moyens de la requérante sont infondés.

Puis le Président du Tribunal informe les parties que l’arrêt à intervenir est susceptible d’être fondé sur un moyen d’ordre public destiné à être relevé d’office. Ce moyen tiendrait à ce que le juge du tarif n’est pas compétent pour se prononcer sur la légalité de la décision attaquée.

La travailleuse handicapée produit un mémoire sur ce moyen d’ordre public. Elle fait valoir que les dispositions du troisième alinéa de l’article R. 351-9 du Code de justice administrative (CJA) font obstacle à ce que l’incompétence du juge du tarif soit relevée d’office.

3. La solution

La Cour rappelle d’abord la définition du champ de compétence du juge du tarif, donnée à l’article L. 351-1 du CASF. Sont ainsi susceptibles d’être déférés à la censure des juridictions de la tarification :

  • les dotations globales ;
  • les dotations annuelles ;
  • les forfaits annuels ;
  • les dotations de financement des missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation, les remboursements forfaitaires (MIGAC) ;
  • les subventions obligatoires aux établissements de santé ;
  • les prix de journée et autres tarifs des établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux de statut public ou privé et d’organismes concourant aux soins.

Le juge d’appel se réfère ensuite à l’article L. 344-5 en vertu duquel les frais d’hébergement et d’entretien des personnes handicapées accueillies dans les établissements de réadaptation professionnelle et les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) pour adultes handicapés – à l’exception des maisons d’accueil spécialisées (MAS) – sont à la charge :

  • à titre principal, de l’intéressé lui-même, sans toutefois que sa contribution soit inférieure à un minimum règlementaire – fixé par référence à l’AAH – modulé selon qu’il travaille ou non ;
  • pour le surplus éventuel, de l’aide sociale.

Au vu des ces textes, la CNTSS considère d’abord que la décision du Président du CD avait pour seul objet de fixer la part des frais d’hébergement et d’entretien laissée à la charge des travailleurs handicapés du foyer d’hébergement mais était sans incidence sur les produits de la tarification de cet établissement, lesquels ont été édictés avec par l’arrêté ayant fixé le prix de journée. Dès lors, cette décision ne compte pas au nombre de celles désignées par l’article L. 351-1 qui ne sont relatives qu’aux tarifs des ESSMS proprement dits.

Par ailleurs, la Cour mobilise les dispositions des articles R. 351-3, R. 351-6 et R. 351-9 du CJA :

  • en vertu de l’article R. 351-3, le Président d’un TA ou d’une Cour administrative d’appel (CAA) doit, en présence d’une requête mal dirigée, la transmettre sans délai à la juridiction qu’il estime compétente ;
  • l’article R. 351-9 prévoit que, lorsque la juridiction à laquelle l’affaire a été transmise :
    • ou bien n’a pas saisi le Président de la Section du contentieux du Conseil d’Etat pour qu’il arbitre la question de compétence,
    • ou bien s’est déclarée compétente,

sa propre compétence ne peut plus être remise en cause, ni par elle-même, ni par les parties, ni d’office par le juge d’appel ou de cassation, sauf si bien sûr le litige relève de la compétence du juge judiciaire.

Sur ce, la CNTSS relève que l’article R. 351-9 renvoie au 2ème alinéa de l’article R. 351-6. Or celui-ci ne concerne que le cas des juridictions administratives de droit commun ; c’est un autre alinéa – le 3ème en l’occurrence – qui s’applique aux juridictions administratives spécialisées.

Dès lors, le juge d’appel décide que le TITSS n’était pas compétent pour connaître du litige que lui avait transmis le TA ; son jugement est donc annulé.

Réglant ensuite l’affaire au fond, la CNTSS statue sur la question de compétence posée. Pour ce faire, elle reprend le raisonnement qu’elle vient de développer, à savoir que :

  • le juge du tarif est incompétent pour connaître de la demande d’annulation de la décision du Président du CD car ladite décision n’appartient à aucune des catégories d’acte de tarification dont les TITSS peuvent connaître ;
  • le mécanisme procédural de transmission des dossiers de la juridiction incompétente à la juridiction compétente ne fonctionne qu’à l’égard des juridictions administratives de droit commun, pas dans le cas des juridictions administratives spécialisées que sont les juridictions de la tarification.

la CNTSS confirme donc l’incompétence matérielle du juge du tarif pour connaître d’une demande d’annulation de la décision du Président du CD diminuant le montant du minimum de ressources reconnu aux travailleurs handicapés qui sont accueillis en foyer d’hébergement ; elle déboute par conséquent la requérante.

4. Commentaire

Deux séries d’observations viennent à l’esprit à la lecture de cet arrêt de la CNTSS.

En premier lieu, il est ardu de suivre l’argumentation développée pour le compte de la travailleuse handicapée car son conseil semble avoir fait état de dispositions fantaisistes. En effet, la requête d’appel visait les articles D. 334-35 et D. 334-37 du CASF pour étayer une argumentation qui consistait à soutenir que le foyer d’hébergement était en fait un foyer-logement qui n’assurait pas de prestations d’entretien complet. Or on cherchera en vain ces articles dans le CASF. Peut-être s’agit-il d’une erreur de plume du greffe de la Cour mais cette hypothèse paraît peu probable car le CD a fait valoir que la requête était infondée, c’est-à-dire que les textes dont elle se prévalait n’étaient pas adéquats.

En second lieu et surtout, cet arrêt suscite l’intérêt du lecteur pour les deux raisons suivantes :

  • la CNTSS a considéré que la décision contestée par la travailleuse handicapée ne figure pas au nombre des tarifs contestables devant le juge du tarif et que, par ailleurs, elle était sans incidence sur le produits de la tarification. La première proposition de cet énoncé est vraie, sans aucun doute. La seconde, en revanche, pourrait être discutée. En effet, toute variation du minimum de ressources des travailleurs handicapés a de fait une incidence sur le budget du foyer d’hébergement, donc sur son prix de journée. Plus précisément, la contribution aux frais d’hébergement et d’entretien est comptabilisée au compte 708 “Produits des activités annexes” aussi bien dans le plan comptable applicable aux ESSMS privés que dans l’instruction M22 applicable aux ESSMS publics. Il s’agit donc d’une recette en atténuation prise en compte pour le calcul des charges nettes devant être couvertes par le tarif. Cela est d’autant plus vrai qu’en vertu de l’article R. 344-29 du CASF, la contribution doit être perçue par le foyer d’hébergement. Elle doit donc être comptabilisée dans sa section d’exploitation et ce, en vertu des principes de sincérité et d’exhaustivité des comptes issus notamment de :
    • l’article R. 314-5, qui impose le recours au plan comptable règlementaire, lequel comprend – comme cela vient d’être indiqué – un compte pour l’enregistrement de la contribution aux frais d’hébergement et d’entretien ;
    • l’article R. 314-6, I, qui dispose que la comptabilité des ESSMS a pour objet la description et le contrôle des opérations ainsi que l’information des autorités chargées de la gestion ou du contrôle de ces établissements et services. Cette comptabilité doit notamment permettre la connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et des opérations de trésorerie, de la situation du patrimoine, des opérations faites avec les tiers, du résultat, du prix des services rendus ;
    • l’article R. 314-7, qui précise que le budget de l’ESSMS est l’acte par lequel sont prévus ses recettes et ses dépenses annuelles.

Le montant de la contribution du travailleur handicapé aux frais d’hébergement est d’entretien du foyer d’hébergement a donc une incidence indirecte sur la fixation du prix de journée. Mais la règle affirmée ici par la CNTSS est que les juridictions de la tarification n’ont de compétence que sur les éléments concourant directement au calcul du tarif à condition que l’acte attaqué soit réellement un acte de tarification.

  • Mais se pose alors une deuxième question – la question primordiale en réalité – qui tient à la détermination de la juridiction compétente pour connaître de la contestation de la décision du Président du CD fixant le minimum de ressources. En l’espèce, ni la juridiction de l’aide sociale (la CDAS), ni le juge administratif de droit commun (le TA), ni le juge du tarif (le TITSS) ne se sont reconnus compétents. Une telle situation devrait a priori conduire à la constatation d’un déni de justice. Mais en réalité, il est possible de considérer que la difficulté est née artificiellement – c’est-à-dire en l’absence de tout défaut du système juridictionnel – du déclinatoire de compétence prononcé par la CDAS. En effet, le Conseil d’Etat considère que le contentieux du montant de la contribution aux frais d’hébergement des personnes adultes handicapées ressortit à la compétence matérielle des juridictions de l’aide sociale ; la Haute juridiction est alors le juge de cassation des arrêts rendus par la Commission centrale de l’aide sociale ou CCAS (pour un exemple récent : CE, 10 juin 2020, M. A… c/ Président du Conseil départemental de l’Allier, n° 425065).

Pour conclure, cet arrêt met en évidence deux éléments techniques précis, d’intérêt à la fois théorique et pratique. Le premier est que la définition de la compétence matérielle des juridictions de la tarification sanitaire est sociale – mais ce n’est pas nouveau – est d’interprétation stricte : elle se limite aux seuls actes de tarification. Le second est que le contentieux de l’aide sociale est une matière spécifique qui requiert d’être maniée par des spécialistes du droit de l’aide sociale, sous peine de donner naissance à des situations procédurales inextricables. En l’espèce, la requérante aurait tiré avantage à ce que la décision de la CDAS soit soumise en appel à l’examen de la CCAS ; malheureusement pour elle, tel n’a point été le cas.

Et le lecteur qui espérait avoir une définition jurisprudentielle de la notion d’ “hébergement et entretien complet” au sens de l’article D. 344-35 du CASF restera sur sa faim.

CNTSS, 9 juillet 2021, Mirouze c/ Président du Conseil départemental de la Haute-Garonne, n° A19.019

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