ESSMS : le Conseil constitutionnel retoque le nouveau dispositif de l’évaluation

Déc 27, 2021Droit des associations et des ESMS

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Invité à statuer sur la constitutionnalité de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2022, le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnelle, entre autres cavaliers législatifs, la disposition censée fonder le nouveau dispositif d’évaluation des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

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C’est devenu une habitude : les LFSS sont toujours peuplées de cavaliers législatifs qui n’ont pas de rapport direct avec le financement de l’assurance maladie, le Gouvernement profitant à chaque fois de l’occasion pour introduire des modifications du Code de l’action sociale et des familles (CASF).

Tel a été le cas cette année avec l’introduction, dans le projet de LFSS 2022, de modifications de l’article L. 312-8 du CASF visant à donner un fondement juridique à la modification du dispositif de l’évaluation des ESSMS.

A titre préliminaire, on observera que cette modification législative ne figurait pas dans le projet de loi soumis par le Gouvernement en première lecture à l’Assemblée nationale le 7 octobre 2021. Plus curieux encore, elle était absente du projet de loi adopté en première lecture par cette même assemblée. En fait, la modification a été insérée par le Gouvernement, dans un “article 32 quater (nouveau)” du projet de loi, lors de la transmission au Sénat, le 2 novembre 2021, du projet de loi adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, ce qui en dit long sur la qualité du travail préparatoire de l’Exécutif … Et qui exprime un certain mépris pour la représentation nationale puisque l’Assemblée nationale a été “shuntée” et ce, même si formellement, cette modification a été proposée simultanément par un amendement d’un parlementaire de la majorité gouvernementale. Deux précautions valent mieux qu’une …

Le texte issu de la modification était le suivant (les suppressions apparaissent en rature, les ajouts en italique) :

“Article L. 312-8

Dans un objectif d’amélioration continue de la qualité, les établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 évaluent et font procéder à l’évaluation de la qualité des prestations qu’ils délivrent selon une procédure élaborée par la Haute Autorité de santé mentionnée à l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale. Les organismes pouvant procéder à cette évaluation sont habilités par la Haute Autorité de santé, qui définit le cahier des charges auquel ils sont soumis. Les résultats de cette évaluation sont communiqués à l’autorité ayant délivré l’autorisation ainsi qu’à la Haute Autorité de santé. Un décret détermine les modalités de leur publication, dans un format clair et accessible aux usagers et à leurs familles, ainsi que le rythme des évaluations.

Les organismes pouvant procéder à cette évaluation sont accrédités par l’instance nationale d’accréditation mentionnée à l’article 137 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie ou par tout organisme européen équivalent signataire de l’accord multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d’accréditation, dans des conditions prévues par décret.

La Haute Autorité de santé définit le cahier des charges portant les exigences spécifiques, complémentaires à la norme d’accréditation, auquel sont soumis les organismes chargés des évaluations. L’instance précitée vérifie le respect de la norme d’accréditation et du cahier des charges.

La Haute Autorité de santé peut informer l’instance nationale d’accréditation ou tout organisme européen mentionné au premier alinéa du présent article des manquements au cahier des charges mentionné au deuxième alinéa dont elle a connaissance. L’instance nationale d’accréditation lui fait part des mesures mises en œuvre à la suite de cette information.

Par dérogation aux dispositions du premier alinéa, les établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 du présent code autorisés et ouverts avant la date de promulgation de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires communiquent les résultats d’au moins une évaluation interne dans un délai fixé par décret.

Les établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 autorisés et ouverts avant la date de promulgation de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires procèdent au moins à une évaluation externe au plus tard deux ans avant la date de renouvellement de leur autorisation.

En cas de certification par des organismes visés à l’article L. 433-4 du code de la consommation, un décret détermine les conditions dans lesquelles cette certification peut être prise en compte dans le cadre de l’évaluation.

Les organismes et les personnes légalement établis dans un autre Etat membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen pour y exercer une activité d’évaluation de même nature que celle mentionnée au premier alinéa du présent article peuvent l’exercer de façon temporaire et occasionnelle sur le territoire national, sous réserve du cahier des charges mentionné au même premier alinéa et de leur habilitation par la Haute Autorité de santé de l’accréditation mentionnée au même premier alinéa.

Une commission de la Haute Autorité de santé mentionnée à l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale est chargée d’établir et de diffuser la procédure , les référentiels et les recommandations de bonnes pratiques professionnelles au regard desquelles la qualité des prestations délivrées par les établissements et services est évaluée et le référentiel au regard desquels la qualité des prestations délivrées par les établissements et services est évaluée, ainsi que d’élaborer ou de valider les recommandations de bonnes pratiques professionnelles pour l’accompagnement des publics énumérés au I de l’article L. 312-1 du présent code.

En première lecture, le Sénat a repris ces modifications et, dans une disposition non codifiée, a apporté les deux précisions suivantes :

  • l’entrée en vigueur du nouveau texte interviendra le 1er janvier 2022 ;
  • les autorisations des ESSMS qui n’ont pas communiqué les résultats de leur évaluation externe entre le 12 mars 2020 et le 31 décembre 2022 seront prorogées au 1er janvier 2025.

La Commission mixte paritaire (CMP) a donné son point de vue général sur le projet de LFSS qui lui a ensuite été transmis :

“Le Sénat a déploré un texte d’attente, de fin de quinquennat, muet sur les perspectives financières de la sécurité sociale, en dépit de sa vocation constitutionnelle, et bien disert, au contraire, sur des objets qui n’en relèvent pas, tels que la répartition des compétences entre professionnels de santé, la dette des hôpitaux et les règles applicables à la contention et à l’isolement en psychiatrie. Nous avons aussi regretté le dépôt tardif d’amendements substantiels rectifiant l’objectif national de dépenses d’assurance maladie et les objectifs de dépenses des diverses branches. À nos yeux, la crise sanitaire ne justifie pas une telle désinvolture”.

Ceci étant, elle a néanmoins retenu la nouvelle rédaction de l’article L. 312-8.

Le projet de LFSS a été adopté en deuxième lecture par l’Assemblée nationale le 29 novembre 2022 ; les nouvelles dispositions sur l’évaluation ont été conservées, après avoir été reclassées à l’article 52 du projet de loi.

Saisi par les parlementaires au titre de son contrôle a priori, le Conseil constitutionnel s’est prononcé le 16 décembre 2021 sur la constitutionnalité de ces cavaliers législatifs dénoncés par les parlementaires qui l’avaient saisi. S’agissant des modifications de l’article L. 312-8 du CASF, il a considéré qu’elles :

  • n’ont pas d’effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses ou les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, ne sont pas relatives aux modalités de recouvrement des cotisations et contributions affectées à ces régimes et organismes, ni aux règles portant sur la gestion des risques par ces mêmes régimes ou organismes ;
  • ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l’article LO 111-3 du Code de la sécurité sociale, texte qui détermine le contenu des LFSS.

Dès lors, le Conseil constitutionnel a constaté que ces dispositions avaient été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution et, sans préjuger de leur constitutionnalité, les a purement et simplement neutralisées.

Le 17 décembre 2021, soit le lendemain de la décision du Conseil constitutionnel, la Commission de l’évaluation et de l’amélioration de la qualité des ESSMS de la HAS a rédigé une communication qui a été mise en ligne sur le site de l’agence le 20 décembre 2021. La commission, après avoir pris acte de la décision de la juridiction suprême a ainsi déclaré :

“Nous saluons l’ambition nationale de ce travail (…) Nous entérinons donc les travaux menés depuis deux ans et demi, suite à la commande de l’Etat, en vue d’une validation formelle ultérieure.”

Cette commission comprend quelques 33 membres dont des hauts fonctionnaires, des hauts magistrats et des universitaires. Vu les circonstances de l’adoption de cette communication, le lecteur ne peut manquer de se poser deux questions :

  • comment la commission a-t-elle pu préparer, discuter et adopter le texte de cette communication en à peine 24 heures ?
  • dans quelle mesure ceux des membres de la commission les plus compétents en matière juridique ont-ils laissé cette dernière entériner un dispositif que le Conseil constitutionnel avait censuré la veille ?

D’un point de vue technique, cette saga donne certes des indications précises aux professionnels sur ce que sera bientôt le nouveau régime juridique de l’évaluation des ESSMS : l’adoption du nouveau libellé de l’article L. 312-8 du CASF n’est qu’une question de temps.

Mais elle donne également à voir certains travers actuels de la gouvernance publique du secteur social et médico-social : travail administratif de mauvaise qualité, mépris du Parlement, indifférence à l’illégalité et instrumentalisation des professionnels. Après les déboires du “Ségur de la santé”, une telle démonstration était-elle bien nécessaire ?

Décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 (loi de financement de la sécurité sociale 2022)

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