Par un arrêt du 30 novembre 2021, le Conseil d’État a écarté l’application de la Convention internationale des droits des personnes handicapées de l’Organisation des Nations-Unies (ONU) ainsi que de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, pour faire échec à une demande fondée sur le droit des personnes handicapées à ne pas subir de discrimination et à jouir de l’accessibilité du cadre bâti.
.
1. Les faits
Une Association de défense des personnes atteintes d’hypersensibilité aux produits chimiques demande au Premier ministre, au ministre des solidarités et de la santé, à la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ainsi qu’à la secrétaire d’Etat chargée des personnes handicapées d’édicter des dispositions règlementaires imposant l’adoption de protocoles ” sans parfum et sans produit chimique ” et la création de “zones blanches” sans produit chimique. Cette demande concerne les établissements publics et privés, les établissements hospitaliers, les établissements d’enseignement et les Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
Ces demandes font l’objet d’un rejet implicite.
L’Association éconduite décide alors d’engager une procédure devant le Conseil d’État compétent pour apprécier la légalité des actes des ministres.
2. La procédure
La requérante sollicite :
- l’annulation pour excès de pouvoir des décisions de rejet ;
- l’injonction au Premier ministre et à la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion d’édicter des dispositions imposant l’adoption de protocoles ” sans parfum et sans produit chimique ” dans les établissements publics et privés, afin de sensibiliser et former les professionnels de la santé au travail à l’hypersensibilité chimique multiple.
A l’appui de ses demandes, la requérante fait d’abord valoir en faits que l’exposition de certaines personnes à des substances chimiques, en particulier aux fragrances que ces produits peuvent contenir, est susceptible de provoquer chez elles des symptômes invalidants revêtant des formes et une intensité variées. En droit ensuite, elle invoque les principes de non discrimination et d’accessibilité qui doivent profiter aux personnes en situation de handicap, en faisant référence à deux textes de droit international public :
- l’article 9 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées de l’Organisation des Nations-Unies (ONU) du 13 décembre 2006, qui proclame le principe de non discrimination des personnes handicapées ;
- les articles 21 et 26 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui reconnaissent aux personnes handicapées le droit à l’accessibilité.
Par ailleurs, l’Association revendique l’application de la Charte nationale de l’accessibilité du 2 décembre 2003 signée, à l’occasion de l’ouverture d’un colloque européen sur les transports et l’accessibilité, par :
- le ministre des transports, la secrétaire d’Etat aux personnes handicapées,
- le secrétaire d’Etat aux personnes âgées,
- le président de la SNCF,
- le président d’Aéroports de Paris (ADP),
- la présidente de la RATP,
- le président d’Air France,
- l’Association des maires de France (AMF),
- la Mairie de Paris,
- le Groupement des autorités responsables de transport (GART),
- l’Union des transports publics et ferroviaires (UTP),
- le Syndicat des transports d’Ile-de-France.
Un mémoire en défense est produit par l’État pour exciper de diverses fins de non recevoir, auquel l’Association réplique.
3. La solution
Le Conseil d’Etat examine les deux textes internationaux cités par la requérante afin de statuer sur leur portée :
- s’agissant d’abord de l’article 9 de la Convention internationale des droits des personnes handicapées, il relève que ces stipulations, qui requièrent l’intervention d’actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers, ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats. Dès lors, la requérante ne saurait s’en prévaloir ;
- s’agissant ensuite de l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, il constate qu’aux termes de l’article 51 de la même Convention, son contenu n’engage les Etats membres que lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Or, la requête ne critique pas les décisions attaquées en tant qu’elles auraient refusé d’adopter des dispositions ayant pour objet de mettre en œuvre le droit de l’Union européenne. Dès lors, la requérante ne saurait soutenir que l’Etat a refusé de se conformer aux deux articles visés.
Puis la Haute juridiction rappelle le régime applicable en droit interne au cadre bâti. Les articles L. 161-1 et L. 164-1 du Code de la construction de l’habitation (CCH) prescrivent que l’accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments, aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux à usage d’habitation, des établissements recevant du public (ERP), des installations ouvertes au public et des bâtiments à usage professionnel est garantie par le respect des conditions particulières à leur type et leur catégorie, les mesures prises devant être consignées dans un registre public d’accessibilité.
Ceci étant rappelé, les juges du Palais Royal constatent, au vu des pièces du dossier, que la requérante ne rapporte pas la preuve de ce qu’au regard des conditions qui prévalent dans les établissements hospitaliers ou d’enseignement supérieur, sur les lieux de travail et dans les MDPH, le principe d’accessibilité consacré par l’article L. 161-1 du CCH serait méconnu.
Enfin, le Conseil d’État relève que la Charte nationale d’accessibilité, qui n’est prévue par aucune disposition législative ou réglementaire, n’a aucune valeur normative (on précisera ici que cette charte ne concerne d’ailleurs pas le cas d’espèce puisqu’elle est circonscrite à la l’accessibilité dans les transports).
C’est pourquoi la requête est rejetée.
4. L’intérêt de l’arrêt
On pourrait de prime abord s’interroger sur l’intérêt de cet arrêt pour les professionnels du secteur social et médico-social, dans la mesure où il ne concerne pas directement l’activité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS). En effet, dans ce dossier, le Conseil d’État a entendu faire échec à l’invocation – opportuniste – des principes de non-discrimination et d’accessibilité des personnes handicapées par une Association de lobbying pour obtenir l’édiction de dispositions réglementaires sans rapport direct avec la notion de handicap. Sur ce point, on constatera que la décision n’entre pas dans un débat sur la qualité de personne handicapée qui pourrait être reconnue aux personnes atteintes d’une hypersensibilité aux produits chimiques. À toutes fins utiles, il faut préciser que cette affection a été reconnue par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) au chapitre 19T 78-4 de la 10ème version de la Classification internationale des maladies de 2008 (CIM 10) ; elle entre actuellement dans le chapitre 4A8 de la CIM 11. Mais la reconnaissance du handicap, en droit français, ne dépend pas simplement du fait d’être affecté par une pathologie donnée ; Elle dépend d’une évaluation pluridisciplinaire dont l’objectif est de caractériser, individuellement, un handicap au sens de l’article L. 114 du Code de l’action sociale et des familles (CASF).
En réalité, l’intérêt de cet arrêt pour les professionnels du secteur social et médico-social réside dans le fait que le Conseil d’État a refusé de reconnaître le caractère opératoire de la Convention internationale des droits des personnes handicapées et de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ces deux textes reconnaissant notamment les droits fondamentaux des personnes handicapées. À cet égard, la décision de la juridiction régulatrice n’est juridiquement pas discutable dans la mesure où aucun de ces deux textes n’est pourvu d’un effet direct au sens de l’article 55 de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil d’État (CE, Ass., 11 avril 2012, GISTI & FAPIL, n° 322326) : une convention internationale est d’effet direct lorsqu’elle n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats et qu’elle ne requiert l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers. Pour autant, signaler cet arrêt présente une utilité certaine car il illustre une conception du juge administratif différente de celle du juge judiciaire.
En effet, dans un arrêt récent, la Cour de cassation avait pu prendre en considération la Convention internationale des droits des personnes handicapées pour interpréter, à sa lumière, une disposition de la loi nationale, procédant ainsi à une interprétation téléologique du texte législatif français.
Par ailleurs, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) – à la jurisprudence de laquelle le juge national est en principe subordonné – considère que le droit dérivé de l’Union européenne (ex. : directive n° 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail) doit faire l’objet, dans la mesure du possible, d’une interprétation conforme à la Convention de l’ONU (CJUE, 21 octobre 2021, Komisia za zashtita ot diskriminatsia, n° C‑824/19, point 59 ; 15 juillet 2021, Tartu Vangla, n° C‑795/19, point 49 ; 11 septembre 2019, Nobel Plastiques Ibérica, C‑397/18, point 40). Ce faisant, le juge européen reconnaît nécessairement la valeur normative supérieure de la convention onusienne.
Que retirer alors, dans le secteur social et médico-social, de cet arrêt ? Que dans un contentieux qui opposerait une personne handicapée accueillie ou accompagnée en ESSMS à l’organisme gestionnaire, la Convention internationale des droits des personnes handicapées serait invocable avec quelque chance de succès devant le juge judiciaire mais pas devant le juge administratif. Dans le premier cas, le texte conventionnel pourrait être convoqué à l’appui des droits fondamentaux reconnus aux usagers par l’article L. 311–3 du CASF et la Charte des droits et libertés de la personne accueillie ; dans le second cas, ce serait certainement impossible en l’état actuel de la jurisprudence du Conseil d’État.
CE, 1ère Ch., 30 novembre 2021, Association SOS MCS, n° 443406
