Par un arrêt du 1er juillet 2020, le Conseil d’Etat a jugé que le fait, pour un Conseil départemental, de ne pas verser un tarif pour l’accueil, en centre d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS), de femmes enceintes et de mères isolées d’enfants de moins de trois ans constitue une faute extracontractuelle dont le préjudice est indemnisable par le juge administratif de droit commun.
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- Les faits
Une Association obtient du préfet l’autorisation de gérer plusieurs centres d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS). Dans l’exercice de l’activité, les établissements accueillent des femmes enceintes et des mères isolées d’enfants de moins de trois ans. C’est pourquoi des demandes de tarification sont adressées au Département pour qu’il finance ces accueils au titre de l’aide sociale à l’enfance (ASE). Toutefois, la collectivité départementale refuse de tarifer cette activité, considérant que ces prises en charge ne relèvent pas de sa compétence. Pour la même raison, le Président du CD refuse de signer un projet de convention type proposé par l’association avec l’aide des services du Département, suite au refus de la commission permanente de la collectivité.
- La procédure
L’organisme gestionnaire saisit le Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS) d’une demande de réformation du tarif versé par l’Etat, afin d’inclure dans sa base de calcul les charges générées par l’accueil des femmes enceintes et des mères isolées d’enfants de moins de trois ans. Le juge du tarif rejette la demande au motif qu’il n’incombe pas à l’Etat de financer ces prises en charge : le préfet était fondé à comptabiliser en recettes en atténuation les sommes correspondantes, nonobstant le fait que le Président du CD n’eût pas pris de décision de participation.
Tirant toutes conséquences utiles de cette décision, l’Association saisit alors le Tribunal administratif d’une action en responsabilité extracontractuelle contre le Département, afin d’obtenir le remboursement des sommes non prises en charge pas le tarif du préfet. Le juge administratif fait droit à sa demande.
La collectivité interjette appel mais la Cour administrative d’appel la déboute. Le Président du CD se pourvoit alors en cassation.
- La solution
Le Conseil d’Etat rappelle d’abord que, sauf mention contraire, une autorisation d’établissement ou service social ou médico-social (ESSMS) vaut de plein droit habilitation à l’aide sociale départementale, en vertu de l’article L. 313-6 du Code de l’action sociale et des familles (CASF).
Il estime ensuite que le litige indemnitaire, opposant l’organisme gestionnaire au Département du fait de son refus de prendre en charge financièrement des dépenses engagées au titre de prestations d’accueil, n’a pas pour objet la révision des recettes arrêtées au titre des exercices litigieux par le préfet. Dès lors, le litige ne se rattache pas à la détermination des tarifs des ESSMS au sens de l’article L. 351-1 du CASF. C’est bien la compétence du juge administratif de droit commun qui doit être retenue et non celle des juridictions de la tarification sanitaire et sociale.
Venant ensuite au fond du dossier, les juges du Palais-Royal constatent qu’aux termes des articles L. 221-2 et L. 222-1 du CASF, relève de l’aide sociale départementale et, plus précisément, de l’aide sociale à l’enfance (ASE), le financement des structures d’accueil pour les femmes enceintes et les mères avec leurs enfants.
La Haute juridiction relève également qu’en la matière, le préfet dispose d’une compétence supplétive, en cas de carence du Département, pour faire admettre en CHRS ces catégories de personnes. Cette compétence ressort des dispositions des articles L. 121-7, L. 345-1, L. 345-2, L. 345-2-2 et R. 345-4 du CASF qui, ensemble, décrivent le dispositif d’accueil d’urgence des personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale. Mais l’exercice par l’Etat de cette compétence supplétive n’emporte pas obligation, pour lui, de supporter financièrement les charges afférentes à l’accueil des personnes relevant de l’aide sociale départementale. A cet égard, peu importe que les CHRS n’aient pas fait l’objet d’une décision explicite d’habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale ni que ces personnes n’aient pas été destinataires d’une décision du Président du CD prononçant leur admission au bénéfice de l’aide sociale départementale.
Ayant ainsi écarté les moyens soulevés par le Département, les juges de cassation caractérisent la faute qui lui est imputable :
- il a toujours considéré que la prise en charge des personnes en cause ne relevait pas de sa compétence ;
- il a refusé de tarifer le CHRS en dépit des demandées juridiquement fondées de l’organisme gestionnaire, ce refus ayant été caractérisé jusques et y compris par une délibération de de sa commission permanente ;
- il a choisi de ne pas se conformer à l’article L. 222-5, 4° du CASF, introduit par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, qui dispose que la prise en charge des femmes enceintes et mères isolées d’enfants de moins de trois ans sans domicile relève de l’aide sociale à l’enfance.
Ils établissent ensuite le lien de causalité entre la faute et le préjudicie. A cet égard, ils estiment que l’intervention de l’Etat à titre supplétif ne saurait priver de son caractère direct le lien entre la faute commise par le Département et le préjudice subi de ce fait par l’organisme gestionnaire. Ce lien direct est caractérisé en faits par la situation de l’Association qui a supporté seule le coût financier des prises en charge non financées.
Enfin, pour fixer le montant du préjudice, le juge constate que les comptes administratifs dans lesquels ont été enregistrés les défauts de financement imputables au Département ont été approuvés par le préfet. Dès lors, ce préjudicie correspond au déficit généré par les dépenses effectivement exposées par l’organisme gestionnaire.
Le Département se voit donc débouté et condamné à verser à l’Association, outre un rappel de près d’un million d’euros de tarif, la somme de 3 000 euros au titre des frais irrépétibles.
- L’intérêt de l’arrêt
Cet arrêt présente un grand intérêt à divers titres.
En premier lieu, il rappelle que le défaut de fixation d’un tarif constitue une faute de l’autorité de tarification et que l’action indemnitaire afférente relève, non de la compétence du TITSS mais de celle du juge de droit commun. Il s’agit là d’une solution dont rend compte tant la jurisprudence du juge du tarif que celle des juridictions administratives.
En deuxième lieu, il impose aux Départements d’exercer pleinement leur compétence de tarification des prises en charge relevant de l’aide sociale départementale. Cette démarche, bien qu’elle constitue une contrainte dans un contexte où les Conseils départementaux ont parfois hérité de transferts de compétence sans toujours disposer des moyens correspondants, est utile car il n’est pas question qu’une divergence sur les politiques sociales entre l’Etat et les collectivités territoriales puisse in fine pénaliser des personnes sans abri qui souffrent déjà d’une situation de grande précarité. Pour l’anecdote, le lecteur informé pourra se dire, au vu de cet arrêt, que le Département en cause demeure cohérent dans ses positions puisqu’il était déjà connu pour certaines pratiques pour le moins hétérodoxes en matière d’aide sociale départementale.
En troisième et dernier lieu, l’important est que le montant du préjudice subi par l’organisme gestionnaire ait été évalué à concurrence des charges effectivement exposées et qui ont été répertoriées a posteriori dans les comptes administratifs des exercices budgétaires concernés. On relèvera, à cet égard, l’importance de leur approbation par le préfet. Pour mémoire, l’approbation d’un compte administratif ne relève pas d’une décision administrative ad hoc ; quand bien même une telle décision aurait été prise, elle n’aurait constitué qu’un acte préparatoire car une telle approbation visant le budget réalisé de l’année N ne pouvait ressortir que des termes de la procédure budgétaire de l’exercice N+2. Le passé est ici employé dans la mesure où, du fait du caractère obligatoire des CPOM, le nombre des ESSMS encore soumis à tarification règlementaire est de moins en moins important. Ceci étant, dans le cadre contractuel nouveau, une difficulté telle que celle qui a été tranchée au cas d’espèce serait décrite dans l’état réalisé des recettes et dépenses (ERRD).
CE, 1er juillet 2020, Association AIDAPHI c/ Conseil Départemental du Loiret, n° 425528
