CADA : l’absence de solution d’hébergement pour un étranger demandeur d’asile engage de plein droit la responsabilité de l’Etat

Juil 15, 2020Droit des associations et des ESMS, Droit public

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Par un arrêt du 8 juillet 2020, le Conseil d’Etat a jugé que le fait, pour le préfet, de laisser sans hébergement une personne étrangère ayant demandé l’asile engage de plein droit la responsabilité de l’Etat.

1. Les faits

En 2014, une femme nigériane enceinte, accompagnée de son premier enfant, demande l’asile et se voit remettre le récépissé valant titre de séjour provisoire. Elle demande à bénéficier d’un hébergement en centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) mais sa demande n’est pas satisfaite. Les deux personnes se réfugient comme elles peuvent, pendant un mois et demi, dans le hall d’un établissement de santé puis dans une église. La grossesse arrive à terme et la parturiente accouche à l’hôpital ; l’assistante sociale de l’établissement alerte à plusieurs reprises les services de la préfecture sur cette situation mais en vain. A sa sortie, la maman se retrouve à nouveau sans hébergement pendant trois jours, avec son enfant et son nouveau-né, avant qu’une solution d’hébergement lui soit proposée.

Elle décide se solliciter l’indemnisation du préjudice qu’elle a subi du fait des carences de l’Etat.

2. La procédure

L’intéressée saisit le Tribunal administratif d’une requête en responsabilité extracontractuelle dirigée contre l’Etat. La juridiction, commettant une erreur dans l’appréciation des circonstances décrites dans le dossier, estime à tort que la requérante a bénéficié d’un hébergement pendant la période précédant son accouchement et la déboute.

La maman interjette appel ; la Cour administrative d’appel transmet au Conseil d’Etat ce qui constitue en réalité un pourvoi.

3. La solution

Ayant relevé l’erreur commise par le juge de première instance sur les faits de l’espèce, le Conseil d’Etat, au visa :

  • de l’article L. 348-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), attribuant aux étrangers en possession d’un titre de séjour le bénéfice de l’aide sociale de l’Etat en vue d’un hébergement en CADA ;
  • de l’article R. 348-4, II du même code, prévoyant le versement, par les CADA, d’une allocation mensuelle de subsistance aux étrangers impécunieux qu’ils hébergent ;
  • de l’article L. 5423-8 du Code du travail, relatif à l’allocation temporaire d’attente ;

énonce le principe suivant : l’Etat doit, aussi longtemps que l’étranger est admis à se maintenir sur le territoire en qualité de demandeur d’asile, lui assurer, selon ses besoins et ses ressources, des conditions d’accueil comprenant l’hébergement, la nourriture et l’habillement, fournies en nature ou sous forme d’allocations financières. La carence fautive de l’Etat à remplir ses obligations engage sa responsabilité à l’égard du demandeur d’asile, au titre des troubles dans les conditions d’existence.

Les juges du Palais-Royal précisent que ces troubles doivent être appréciés en tenant compte, non seulement du montant de la prise en charge dont le demandeur d’asile a été privé du fait de cette carence, mais aussi, notamment, des conditions d’hébergement, de nourriture et d’habillement qui ont perduré du fait de la carence de l’Etat et du nombre de personnes dont le demandeur d’asile avait la charge pendant cette période de carence.

La Haute juridiction annule donc le jugement du Tribunal administratif et condamne l’Etat à verser à l’intéressée une indemnité de 2 000 euros, intérêts compris, sur les 4 500 euros qui avaient été demandés.

4. L’intérêt de l’arrêt

Cet arrêt présente un grand intérêt à la fois théorique et pratique.

4.1. Au plan théorique

Dans l’absolu, cet arrêt est éminemment important pour la compréhension du régime juridique de l’aide sociale due aux étrangers demandeurs d’asile car il constitue manifestement un arrêt de principe, d’une part compte tenu de la forme même de sa rédaction, d’autre part à l’examen de la jurisprudence du Conseil d’Etat qui ne comprend aucun précédent de cette nature. La décision consacre en effet, par la conjonction des trois articles visés, l’existence d’un droit subjectif, pour les étrangers demandeurs d’asile, à l’aide sociale de l’Etat, droit assorti d’une obligation de résultat.

Toutefois, il faut observer que l’état du droit positif a radicalement changé depuis la date des faits (2014) :

Quel est alors l’intérêt réel de cet arrêt ? Il réside dans le fait que le Conseil d’Etat, nonobstant l’évolution des textes législatifs et règlementaires, maintient le principe en vertu duquel l’Etat doit l’aide sociale aux étrangers demandeurs d’asile. Il ne s’agit plus d’un droit issu d’un texte mais bien d’une construction jurisprudentielle, dont la réalité est avérée au prix d’un effort d’ “archéologie juridique”.

La notion d’aide sociale légale de l’Etat au profit des étrangers demandeurs d’asile, prévue à l’article L. 121-7, 10°, a disparu lorsque la rédaction de l’article en question a été modifiée par l’article 10 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion. Cela signifie qu’à la date des faits de l’espèce, en 2014, cette aide sociale de l’Etat n’existait plus. L’article L. 348-1 du CASF, dans sa rédaction d’alors, mentionnait bien la notion d’aide sociale mais rien ne permettait plus d’en attribuer la charge à l’Etat. Or cela n’a pas empêché le Conseil d’Etat d’affirmer près de six ans après cette modification, au début du considérant n° 3 de son arrêt, que “l’autorité compétente de l’Etat doit, aussi longtemps que l’étranger est admis à se maintenir sur le territoire en qualité de demandeur d’asile, lui assurer, selon ses besoins et ses ressources, des conditions d’accueil comprenant l’hébergement, la nourriture et l’habillement, fournies en nature ou sous forme d’allocations financières”.

Dès lors, il est patent que le juge régulateur maintient en vie un principe que la loi a aboli. Reste alors à caractériser la valeur de cette survivance jurisprudentielle.

Il peut s’agir là d’un principe constitutionnel dont la source résiderait dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958. En effet, les dispositions des alinéas 1er et 11 du Préambule consacrent respectivement le droit à la dignité et celui à la sécurité matérielle de tout être humain, même non citoyen français. La reconnaissance de la nature constitutionnelle de ces droits est intervenue dans la décision du Conseil constitutionnel n° 93-325 DC du 13 août 1993 rendue sur le projet de loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France (“loi Pasqua”).

Le droit à l’hébergement d’un étranger demandeur d’asile peut également constituer un principe général du droit – comme cela est communément admis depuis l’arrêt du Conseil d’Etat du 26 juin 1959 Syndicat général des ingénieurs-conseils.

Une telle reconnaissance du droit à l’aide sociale peut aussi être corroborée par le principe légal selon lequel les étrangers demandeurs d’asile bénéficient de l’aide sociale en cas de besoins d’admission d’urgence dans un centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), comme le prévoit l’article L. 111-2 du CASF. On remarquera toutefois qu’au cas d’espèce, les juges du Palais-Royal n’ont pas visé ce texte, ce qui traduit sans aucune doute leur intention de prendre en considération un droit distinct.

Quant à la mise à la charge de l’Etat de l’aide sociale au profit des étrangers demandeurs d’asile, elle se justifie au regard des articles L. 5223-1 et L. 5223-2 du Code du travail :

  • le premier confiant à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) la mission de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales relatives à l’entrée et au séjour d’une durée inférieure ou égale à trois mois des étrangers ainsi qu’à l’accueil des demandeurs d’asile. Cette mission est d’ailleurs précisée par l’article R. 5223-1 du même code car l’Office, pour la mise en œuvre de la politique d’accueil des demandeurs d’asile, doit assurer “le pilotage d’un réseau de structures de premier accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement dont les missions sont définies par le ministère chargé de l’asile et dont il peut déléguer la gestion, par convention, à des personnes morales de droit privé”.
  • le second impartissant à l’OFII le statut d’établissement public administratif de l’Etat.

4.2. En pratique

Si le sujet est propice à la spéculation intellectuelle des juristes, l’arrêt commenté ici présente dans le même temps un grand intérêt pratique.

En effet, le droit à l’hébergement d’un étranger demandeur d’asile est manifestement un droit subjectif, ce qui signifie concrètement que les intéressés, comme les associations qui les accompagnent, sont en mesure d’en exiger le respect par le préfet sous peine d’une condamnation pécuniaire de l’Etat.

Si le quantum de l’indemnisation alloué peut paraître insuffisant, néanmoins il pourrait devenir significatif si tous les étrangers concernés venaient à ester.

Et pour être exhaustif, il faut rappeler que les travailleurs sociaux qui exercent en CADA ont l’obligation d’informer les personnes qu’ils accueillent et accompagnent de cette possibilité de recours contre l’Etat. Leur obligation résulte explicitement de l’article L. 311-3, 6° du CASF qui dispose que l’établissement doit à l’usager “une information sur ses droits fondamentaux et les protections particulières légales et contractuelles dont elle bénéficie, ainsi que sur les voies de recours à sa disposition”. La confiscation progressive, par le ministère de l’intérieur, de la maîtrise sur les CADA – que l’on observe depuis la réforme du droit d’asile – n’est pas encore parvenue à circonvenir ce droit. Ainsi a-t-il dû le mentionner explicitement à l’article 6, a) de l’arrêté du 29 octobre 2015 relatif au cahier des charges des centres d’accueil pour demandeurs d’asile.

Pour rappel, cet arrêté porte sur un ensemble de conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement des CADA. Par réflexe, on pourrait penser qu’une telle pratique est abusive ne serait-ce qu’en l’absence de consultation préalable de la Section sociale du Conseil nationale de l’organisation sanitaire et sociale (CNOSS) ; mais ce serait une erreur car, depuis la loi HPST, cet avis n’est plus requis que pour les problèmes administratifs et financiers communs aux établissements et services sociaux et médco-sociaux (ESSMS). Resterait alors à creuser du côté de la légalité du texte au regard de la répartition des compétences entre les locataires de la place Beauvau et de l’avenue Duquesne …

CE, 6ème Ch., 8 juillet 2020, Mme A… c/ Préfecture de la Loire-Atlantique, n° 425310

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