Par un arrêt du 29 juillet 2020, le Conseil d’Etat a dit pour droit que le contentieux de la fixation en urgence, par le président du Conseil départemental, du montant de la prestation de compensation du handicap (PCH) relève de la juridiction compétente pour statuer sur les litiges afférents aux décisions prises par la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH). En cas de curatelle, le curateur n’est pas admis à prononcer des observations orales à l’audience.
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1. Les faits
Une personne en situation de handicap bénéficie de la PCH en espèces afin de couvrir les dépenses correspondant à une aide humaine pour 6 heures d’aide par jour. Il advient que cette personne – pour des raisons que l’arrêt ne précise pas – sollicite en urgence du président du Conseil départemental (PCD) une augmentation provisoire de la PCH afin de pouvoir bénéficier d’une aide de 24 heures par jour.
Le PCD ne répond pas à cette demande, ce qui fait naître une décision implicite de rejet.
La bénéficiaire décide alors de contester cette décision.
2. La procédure
La personne saisit le Tribunal administratif d’une demande d’annulation de la décision implicite de rejet du PCD assortie d’une demande indemnitaire.
Le Tribunal administratif juge que la demande a été portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître ; il déboute donc la requérante.
L’intéressée se pourvoit alors en cassation.
3. La solution
La personne fait plaider que le jugement entrepris encourt deux critiques :
- d’une part, il est irrégulier car le curateur de la requérante n’a pas été invité à prendre la parole lors de l’audience de jugement ;
- d’autre part, le contentieux des décisions du PCD relève bien de la compétence du juge administratif.
Sur le premier point, le Conseil d’Etat rappelle qu’aux termes de l’article R. 732-1 du Code de justice administrative (CJA), seules peuvent prendre la parole à l’audience le requérant en personne ou son avocat. Le curateur n’étant pas visé par ce texte, il n’avait pas à être invité à être entendu et le jugement n’est donc pas entaché d’irrégularité.
Sur le second point, la Haute juridiction, visant l’article L. 245-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) alors en vigueur, rappelle que le contentieux des décisions de la CDAPH relève du contentieux technique de la sécurité sociale. La décision prise par le PCD en urgence ayant vocation à être régularisée par une décision de la CDAPH, son contentieux relève de la même juridiction que celui des décisions de la commission. La juridiction administrative est donc incompétente.
Dès lors, le Conseil d’Etat déboute la personne de ses demandes.
4. L’intérêt de l’arrêt
Compte tenu de l’argumentation soumise au Conseil d’Etat, l’intérêt de l’arrêt est évidemment double et intéressera particulièrement les mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM).
4.1. Sur la nécessité, pour le juge, d’inviter le curateur à prononcer des observations orales à l’audience et donc de l’y convoquer
La Haute juridiction procède ici à une interprétation littérale de l’article R. 732-1 du CJA : ne peuvent présenter des observations orales que le requérant en personne ou son avocat. Ce faisant, les juges du Palais-Royal n’ont pas pris en considération le cadre juridique de l’exercice de la curatelle tel qu’il résulte du Code civil.
En effet, il faut rappeler qu’en vertu de l’article 468, alinéa 3 du Code civil, la personne placée sous curatelle ne peut expressément ni intenter une action en justice ni y défendre sans l’accord de son curateur. De même, l’article 2 du décret n° 2008-1484 du 22 décembre 2008 relatif aux actes de gestion du patrimoine des personnes placées en curatelle ou en tutelle, et pris en application des articles 452, 496 et 502 du Code civil définit les actes de disposition, que le majeur protégé ne peut accomplir sans l’assistance – c’est-à-dire l’accord – du curateur et renvoie au tableau n° 1 annexé qui dresse une liste des actes d’administration et de disposition. Au point VI de ce tableau, consacré aux actions en justice, est indiqué que constitue un acte de disposition “toute action en justice relative à un droit patrimonial ou extrapatrimonial de la personne en curatelle”.
Quelles conclusions tirer ce cet état du droit ?
D’abord, que ni le droit processuel du contentieux administratif ni le droit judiciaire privé ne sauraient faire obstacle aux dispositions du Code civil et de son décret d’application ; admettre le contraire reviendrait à priver ces règles d’ordre public de toute efficacité.
Ensuite, que la saisine du juge administratif ne pouvait intervenir valablement que si le curateur avait signé la requête avec le requérant. L’arrêt ne donne aucune information sur ce point important.
Enfin, reste à interpréter ce que recouvre la notion d’introduction d’une action en justice ou de défense à une telle action au regard de la participation à l’audience pour y prononcer des observations orales.
La Cour de cassation considère que seul le majeur protégé peut, devant une juridiction, se prévaloir de l’irrégularité de fond que constitue l’absence du curateur dans la cause (pour un exemple récent : Cass., Civ. 1, 6 novembre 2019, n° 18-22982) ; c’était bien le cas ici. Elle précise également que l’obligation instituée par l’article 468 du Code civil concerne non seulement l’information du curateur mais également sa convocation à l’audience (Cass., Civ. 1, 16 mars 2016, n° 15-13745) ; or en l’absence d’informations données par l’arrêt du Conseil d’Etat commenté ici, tel n’a pas été le cas.
Le Conseil d’Etat, interprétant l’article 468 du Code civil, a jugé en référé que le fait de ne pas avoir invité le curateur du requérant à présenter des observations afin de permettre l’assistance du requérant constituait une irrégularité de nature à vicier l’ordonnance du premier juge (CE, 7 décembre 2015, Mme A… et UDAF de Meurthe-et-Moselle c/ Commune de Crépey, n° 392371). Cette décision s’ajoutait au seul autre arrêt de la Haute juridiction connu à ce jour, qui a requis l’autorisation du majeur protégé par le curateur pour ester (CE, 4ème-5ème SSR, 11 février 2015, Centre hospitalier de Bastia, n° 368990).
Des arrêts de Cour administrative d’appel ont pu apporter certaines précisions. Ainsi le défaut d’accord du curateur sur l’engagement du contentieux par le majeur protégé constitue-t-il une irrégularité d’ordre public que la juridiction peut soulever d’office (CAA Lyon, 21 avril 2015, Commune de Faverges, n° 14LY02359). Si la requête ne comprend pas l’accord du curateur, elle peut néanmoins être régularisée en cours d’instance si le curateur s’approprie les écritures du majeur protégé, ce qui impose au juge l’obligation d’inviter le requérant à faire régulariser par le curateur avant la clôture de l’instruction (CAA Nantes, 26 décembre 2018, M. C… & Association ATMPO c/ Commune de Flers, n° 18NT00966 ; CAA Bordeaux, 6 novembre 2012, M. X… & UDAF de la Gironde c/ Centre hospitalier spécialisé de Cadillac, n° 11BXO1790). Cette demande de régularisation n’est pas satisfaite lorsque le requérant se borne à produire une attestation sur l’honneur portant sa seule signature (CAA Paris, 13 juillet 2012, Melle Raïcha A… c/ Préfet de police de Paris, n° 11PA03731).
Mais en l’absence d’autre précédent plus explicite, il convient pour l’heure de considérer que si le curateur a qualité pour être présent à l’instance et produire des observations écrites, il n’est pas admis à pouvoir prononcer des observations orales à l’audience et l’absence de sa convocation n’est pas cause d’irrégularité.
4.2. Sur l’exception d’incompétence
Le Conseil d’Etat interprète l’article L. 245-2 du CASF (dans sa version en vigueur au moment du litige mais qui n’a pas changé sur les points analysés ici) qui détermine à la fois la compétence du PCD pour statuer sur la demande d’un bénéficiaire de la PCH en cas d’urgence attestée et la juridiction compétente pour connaître de la contestation des décisions de la CDAPH.
Le contentieux des décisions de la CDAPH relève du contentieux de la sécurité sociale. A l’époque du litige, il s’agissait de la juridiction du contentieux technique de la sécurité sociale mais suite à la réforme des juridictions sociales, c’est aujourd’hui la juridiction du contentieux de la sécurité sociale au sens de l’article L. 142-1 du Code de la sécurité sociale (CSS).
En l’absence de précisions sur ce point dans l’article L. 425-2 du CASF – qui ne traite que du contentieux des décisions de la CDAPH – le Conseil d’Etat dit pour droit que la contestation de la décision du PCD, saisi par le bénéficiaire au motif d’une urgence attestée, ne ressortit pas à la compétence du juge administratif de droit commun mais relève de la juridiction du contentieux de la sécurité sociale, dans la mesure où la CDAPH a vocation a statuer de manière définitive postérieurement à cette décision, provisoire par nature. Sur ce point, l’article L. 245-2 précise que la CDAPH dispose d’un délai de deux mois après décision du PCD pour régulariser la situation du bénéficiaire et qu’il appartint au PCD de saisir la CDAPH à cette fin.
Dès lors, les MJPM doivent veiller à l’introduction du recours préalable obligatoire prescrit par l’article L. 142-4 du CSS ; à défaut, la saisine de la juridiction du contentieux de la sécurité sociale sera rejetée comme irrecevable. Le recours préalable obligatoire devra être porté devant la commission de recours amiable (CRA) dans le délai de deux mois suivant la décision contestée. Cette obligation ainsi que la procédure applicable devant la CRA sont définies aux articles R. 142-1 à 142-7 du CSS. Le recours sera considéré comme rejeté par cette commission en l’absence de notification de sa décision au bénéficiaire à l’échéance d’un délai de deux mois suivant sa saisine, sauf en cas de production ultérieure de pièces complémentaires ou d’intervention du comité des abus de droit de l’organisme de sécurité sociale (article R. 142-6).
