EHPAD : le propriétaire des locaux non titulaire de l’autorisation n’a pas intérêt à agir contre l’arrêté autorisant une relocalisation de l’activité ailleurs

Par un arrêt du 22 juin 2021, la Cour administrative d’appel (CAA) de Douai a jugé que lorsque le titulaire d’une autorisation d’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) prévoit des délaisser les locaux qu’il loue pour procéder à un regroupement d’activité sur le site d’un autre EHPAD, le propriétaire des lieux délaissés ne justifie pas d’un intérêt pour s’y opposer.

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1. Les faits

Le titulaire d’une autorisation d’exploiter un EHPAD lance une opération de relocalisation : cet EHPAD soit être regroupé avec un autre établissement sur un autre site. A cette fin, il obtient l’adhésion du Président du Conseil départemental et du directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) à ce projet. L’autorisation de l’EHPAD à déménager venant à échéance, les deux autorités administratives édictent un arrêté de renouvellement d’autorisation. L’exploitant dénonce le bail commercial qui le liait au propriétaire des murs de l’EHPAD.

Ce dernier adresse alors un recours gracieux à l’ARS pour obtenir, à son profit, l’autorisation d’exploiter l’EHPAD.

Le directeur général de l’ARS rejette cette demande.

2. La procédure

Le propriétaire saisit le Tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre :

  • l’article de l’arrêté de renouvellement de l’autorisation afférent à sa notification – car il n’y était pas mentionné comme destinataire ;
  • et la décision de rejet du directeur général de l’ARS.

Le Tribunal administratif l’ayant débouté, le propriétaire interjette appel.

3. La solution

Le propriétaire fait valoir que :

  • le nouvel arrêté d’autorisation aurait dû lui être notifié du fait de sa qualité de bénéficiaire de l’autorisation d’exploiter l’EHPAD ;

La Cour administrative d’appel considère au contraire :

  • que l’article contesté de l’arrêté de renouvellement d’autorisation, seulement relatif à sa notification, ne présente aucun caractère décisoire à l’égard du propriétaire et ne lui fait donc pas grief. Dès lors, celui-ci n’a ainsi pas intérêt pour agir ;
  • qu’au sens de l’article L. 211-2 du CRPA, le refus d’autorisation opposé au propriétaire n’a pas privé ce dernier d’un avantage dont l’attribution constituerait un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ;
  • que l’arrêté ayant pris la forme d’un renouvellement d’autorisation après évaluation externe favorable, le propriétaire ne pouvait prétendre recueillir l’autorisation dans la mesure où il ne justifiait pas avoir procédé à une telle évaluation ;
  • que seul l’exploitant est détenteur de l’autorisation accordée, celle-ci n’ayant aucune valeur patrimoniale dès lors qu’elle est subordonnée au respect des conditions requises après évaluation des activités et de la qualité des prestations ;
  • que le propriétaire ne justifie pas, par sa seule qualité de propriétaire des murs de l’EHPAD, qu’il remplit les conditions imposées par le Code de l’action sociale et des familles (CASF) pour gérer l’établissement.

Le juge d’appel déboute donc le propriétaire et le condamne aux frais irrépétibles.

4. L’intérêt de l’arrêt

Cet arrêt ne contient pas de surprise majeure, dans la mesure où le contentieux de l’annulation des autorisations des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) n’est ouvert qu’aux personnes qui y ont juridiquement intérêt, c’est-à-dire celles à qui elle est susceptible de faire grief. Dès lors, l’intérêt pour agir appartient essentiellement au titulaire de l’autorisation – s’il n’en est pas totalement satisfait – et, le cas échéant, aux candidats évincés.

De fait, on peut comprendre d’un point de vue économique la préoccupation exprimée par le propriétaire au travers de son initiative procédurale : dès lors que les locaux d’un EHPAD ne sont plus exploités, leur valorisation foncière devient aléatoire compte tenu de leur conformation même.

Néanmoins, la stratégie contentieuse adoptée en l’espèce était des plus curieuses :

  • il s’agissait d’abord, non pas de demander l’annulation de l’entièreté de l’arrêté de renouvellement d’autorisation mais seulement de son article afférent aux formalités de notification. Quel bénéfice concret pouvait-on donc attendre d’une telle critique ?
  • le propos était ensuite de contester une décision de rejet d’une demande d’autorisation. Mais cette contestation émanait, non d’un opérateur du secteur social et médico-social – présentant les garanties de compétence nécessaires au sens des articles L. 313-1, alinéa 3 et L. 313-4, 2° et 3° du CASF – mais du propriétaire de murs, en l’occurrence un syndicat de copropriétaires. On se demande bien ce qui a pu l’incliner à se rêver organisme gestionnaire.

En définitive, cet arrêt témoigne de ce que le contentieux des autorisations d’ESSMS requiert une technicité spécifique dont tous les conseils ne sont pas pourvus apparemment. Car un avocat compétent et soucieux de servir les intérêts de ce client aurait dû tout simplement le décourager d’aller en justice, quitte à explorer avec lui la possibilité d’une négociation avec l’exploitant sur le départ.

CAA Douai, 2ème chambre, 22 juin 2021, Syndicat des copropriétaires de la résidence Héloïse, n° 20DA00459