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ESSMS-PH : les enjeux juridiques du conventionnement des ESSMS belges accueillant des ressortissants français handicapés

Suite au post ayant signalé sur le moment la publication de la note d’information du 14 janvier 2022, voici une analyse plus approfondie des enjeux du moratoire imposé par l’Etat français, proposée par ceux des membres de l’équipe du cabinet Accens Avocats Conseils qui sont actuellement en charge de dossiers en rapport direct avec cette problématique.

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Le départ de ressortissants français en situation de handicap vers la Belgique est un phénomène ancien, lié à un manque crucial de place dans les établissements sociaux et médico-sociaux (ESSMS) français.

Le 11 février 2020, le président de la République a annoncé, lors de la Conférence nationale du handicap, sa volonté d’interrompre les départs vers la Belgique et de fixer pour objectif l’accueil de ces personnes dans des établissements spécialisés à construire en France.

Le 21 janvier 2021, le gouvernement français a annoncé la mise en place d’un « moratoire » sur la capacité d’accueil des adultes handicapés français en Belgique.

La présentation du moratoire prête à confusion : si le communiqué de presse présente les logos de la Région wallone et de la République française côte-à-côte, pour autant ce moratoire relève d’une initiative purement française [1].

Dans la continuité de ce moratoire, l’agence régionale de santé (ARS) des Hauts-de-France et la Caisse primaire d’assurance-maladie (CPAM) de Roubaix-Tourcoing tentent d’imposer à l’ensemble des ESSMS belges la signature de deux conventions :

  • Une convention dite « capacitaire », qui fixe un quota de ressortissants français pouvant être accueillis ;
  • Une convention dite « qualitative », relative aux modalités d’accueil et d’accompagnement des ressortissants français par l’établissement.

En l’absence de signature de ces conventions, les services de l’ARS se sont montrés de plus en plus insistants, voire ont menacé de suspendre les financements en l’absence de signature desdites conventions.

En plus du conventionnement imposé aux ESSMS belges, les autorités françaises diffusent auprès des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) des consignes illégales visant à limiter les départs vers la Belgique. Ainsi l’ARS d’Ile-de-France, dans une formation assurée récemment au profit du personnel des Commissions des droits de l’autonomie des personnes handicapées (CDPAH), a-t-elle exigé que l’examen d’une admission en Belgique soit subordonné au fait que le demandeur prouve avoir essuyé trois refus d’ESSMS française ; or une telle exigence ne figure pas dans la loi.

Cette pratique administrative apparaît contestable à plusieurs points de vue :

  • le financement des places en Belgique constitue une obligation pour l’Etat français au vertu du règlement de l’Union européenne (UE) n° 883/2004 du 29 avril 2004 (prix de journée en maison d’accueil spécialisée et forfait soins en foyer d’accueil médicalisé relevant du financement par l’assurance maladie) ;
  • il ne ressort ni de ce règlement, ni de l’accord-cadre franco-belge du 21 décembre 2011, ni de l’arrangement administratif afférent, ni des dispositions du Code de la sécurité sociale (C. Sécu. Soc.) ou du Code de l’action sociale et des familles (CASF) que l’accueil ou le financement des places des ressortissants français en Belgique soit subordonné à la conclusion d’une quelconque convention ;
  • l’imposition de conventions en dehors de tout texte porte une atteinte grave à la liberté contractuelle ;
  • l’imposition d’un quota d’accueil de français, fixé au nombre de ressortissants français accueilli au 28 février 2021, est déconnectée à la fois de la réalité des besoins et de la capacité agréée par l’Agence pour une vie de qualité (AVIQ), autorité administrative belge compétente en la matière. De tels quotas sont attentatoires à la liberté d’aller et venir et à la libre prestation de services ;
  • les autorités françaises entendent imposer aux ressortissants français ne trouvant pas de place d’ESSMS en France d’intégrer un établissement belge agréé avant le 28 février 2021 et ayant conclu une convention avec l’ARS. Autrement dit, les ESSMS belges n’ayant pas signé ces conventions ne se verront plus adresser de ressortissants français via les CDPAH ;
  • Le contenu de la convention dite « qualitative » impose des conditions matérielles intenables en pratique pour les ESSMS belges : les nombreuses annexes à cette convention opèrent en réalité un « placage » maladroit de dispositions législatives imposées aux ESSMS en France (outils relatifs au droit des usagers, conditions architecturales etc.). Ces annexes méconnaissent donc totalement le principe de territorialité du droit. En outre, les établissements wallons accueillant des ressortissants français sont d’ores et déjà soumis à des dispositions belges proches issues notamment du Code règlementaire wallon de l’action sociale et de la santé analogue au CASF français (cf. les articles 1369/7 et suivants). L’intérêt de telles annexes interroge.

La note d’information récente publie le modèle de convention et rappelle la démarche de conventionnement entreprise.

Or, cette note est critiquable à plusieurs points de vue :

  • le gouvernement use bien de l’expression « capacité maximale financée » : la fixation des quotas a donc pour but de cristalliser le nombre de places pouvant accueillir des ressortissants français et ce, indépendamment des choix opérés par les personnes concernées et indépendamment du manque de places en France ;
  • si la note rappelle que la démarche de conventionnement « ne remet pas en cause le principe du libre choix », la pratique qui s’installe en réalité vise indéniablement à durcir les conditions de départ voire à les interdire (une fois que la capacité ainsi autorisée aura été atteinte, les départs ne seront plus possibles) ;
  • le modèle de convention annexé à la note d’information est similaire à celui imposé aux ESSMS belges mais annonce, dans son sommaire, une nouvelle annexe n° 8 relative à l’échéancier de mise en conformité des infrastructures belges. Or, cette annexe est tout bonnement absente du texte publié.

Ces nombreuses critiques étayent des actions contentieuses engagées dans l’intérêt d’organismes gestionnaires d’ESSMS wallons et de ressortissants français :

  • plusieurs référés ont été introduits devant la juridiction administrative, tous n’ont pas encore été tranchés ;
  • des recours au fond ont été déposés et d’autres sont sur le point de l’être ;
  • une plainte pour manquement contre la France a été déposée à la Commission européenne ;
  • l’engagement de contentieux par des usagers se voyant refuser le départ pour la Belgique est à l’étude.

[1] Madame Christie MORREALE, ministre wallonne de l’emploi, de la formation, de la santé, de l’action sociale, de l’égalité des chances et des droits des femmes, homologue belge de madame Sophie CLUZEL, secrétaire d’État aux personnes handicapées, a en effet rappelé : « Sur le moratoire, celui-ci n’est pas mis en place avec mon accord. C’est une décision qui relève de la seule compétence des autorités françaises dont la volonté est d’abord et avant tout de stopper les départs non désirés vers la Belgique » (déclaration du 2 mars 2021 devant la Commission des affaires sociales du Parlement wallon, CRAC n° 137, p. 43).