DROITS DES USAGERS : une nouvelle règlementation de la participation à la vie des ESSMS

Mai 2, 2022Droit des associations et des ESMS, Droit public

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Au JO du 27 avril 2022 a été publié le décret n° 2022-688 du 25 avril 2022 portant modification du conseil de la vie sociale (CVS) et autres formes de participation.

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1. Présentation

Ce décret vient modifier la règlementation des CVS et autres formes de participation des personnes accueillies ou accompagnées dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) ; ce nouveau régime entrera en vigueur le 1er janvier 2023.

1.1. Le CVS

1.1.1. Organisation

1.1.1.1. Acte institutif

A raison de la modification de la rédaction d l’article D. 311-27, l’acte institut du CVS devra être transmis à l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation.

1.1.1.2. Composition

Le nouvel article D. 311-5 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) redéfinit la composition du CVS qui devra désormais comprendre au moins :

  • 2 représentants des personnes accompagnées. Si la représentation des personnes accompagnées ne peut être assurée, alors 2 représentants de groupements de personnes accompagnées au maximum seront éligibles pour les représenter et la participation des personnes accompagnées devra systématiquement être recherchée (nouvel article D. 311-11, alinéa 4) ;
  • 1 représentant élu des professionnels employés par l’établissement ou le service. Ce représentant sera élu par l’ensemble des salariés de droit privé ou agents nommés dans des emplois permanents. Les candidats devront avoir une ancienneté au moins égale à 6 mois au sein de l’ESSMS ou dans la profession s’il s’agit d’une création d’établissement ou de service. Le scrutin sera secret et majoritaire à un tour. En cas d’égal partage des voix, le candidat ayant la plus grande ancienneté dans l’établissement et service ou dans la profession sera proclamé élu (nouvel article D. 311-13). Les dispositions de l’article D. 311-12, relatives aux règles actuelles de désignation des professionnels, seront abrogées ;
  • 1 représentant de l’organisme gestionnaire. 

Par ailleurs, si la nature de l’ESSMS le justifie, le CVS comprendra également : 

  • 1 représentant de groupement des personnes accompagnées de la catégorie d’ESSMS concernée ;
  • 1 représentant des familles ou des proches aidants des personnes accompagnées ; 
  • dans les ESSMS pour enfants mineurs et dans ceux accueillant des majeurs protégés : 1 représentant des représentants légaux des personnes accompagnées. La notion de représentant légal disparaît au profit de celle de personne chargée d’une mesure de protection juridique avec représentation (article D. 311-11, alinéa 3) ;
  • dans les services tutélaires : 1 représentant des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) ;
  • si des bénévoles interviennent dans l’ESSMS : 1 représentant de ceux-ci ;
  • dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) : le médecin coordonnateur ; 
  • 1 représentant des membres de l’équipe médico-soignante. 

En toutes hypothèses, le nombre des représentants des personnes accueillies, des famille ou des représentants légaux devra être supérieur à la moitié du nombre total des membres du CVS.

Par ailleurs, l’article D. 311-6 sera abrogé. Il prévoit actuellement que l’absence de désignation de titulaires et suppléants ne fait pas obstacle à la mise en place du CVS tant que le nombre de représentants des personnes accueillies et de leurs familles ou de leurs représentants légaux est supérieur à la moitié du nombre total des membres du conseil désignés.

L’article D. 311-7 est également modifié. Jusqu’à présent, il prévoit que lorsque le très jeune âge des usagers rend impossible leur représentation directe, le collège des personnes accueillies ne peut être formé et seul le collège des familles ou des représentants légaux est constitué. Dans la nouvelle configuration, lorsque ces usagers seront dans l’impossibilité de participer directement au CVS en raison de leur très jeune âge, leurs sièges seront attribués aux représentants des familles ou aux représentants légaux.

Enfin, l’article D. 311-18 est modifié pour permettre aux personnes suivantes d’assister aux débats du CVS :

Peuvent demander à assister aux débats du conseil de la vie sociale : 

  • 1 élu de la Commune d’implantation de l’activité ou un élu d’un groupement de coopération intercommunal ;
  • 1 représentant du Conseil départemental (CD) ; 
  • 1 représentant de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation ; 
  • 1 représentant du Conseil départemental de la citoyenneté et de l’autonomie (CDCA) ;
  • la personne qualifiée figurant sur la liste conjointe du préfet de département, du directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) et du président du CD ;
  • le représentant du Défenseur des droits.

1.1.1.3. Mode de scrutin

L’article D. 311–10 est modifié afin que soient élus par vote à bulletin secret, à la majorité des votants :

  • les représentants des personnes accueillies ou accompagnées ;
  • le représentant de groupement des personnes accompagnées de la catégorie d’ESSMS concernée ;
  • le représentant des familles ou des proches aidants des personnes accompagnées ;
  • le représentant des représentants légaux des personnes accompagnées ;
  • dans les services tutélaires : le représentant des MJPM.

1.1.1.4. Election du président par les membres du CVS

L’article D. 311-9 dispose aujourd’hui que le président du CVS est élu au scrutin secret et à la majorité des votants, par et parmi les membres représentant les personnes accueillies ou, en cas d’impossibilité ou d’empêchement, par et parmi les familles ou les représentants légaux. Cet article est modifié : en cas d’impossibilité ou d’empêchement des usagers, le président sera élu par et parmi les personnes suivantes :

  • représentant de groupement des personnes accompagnées de la catégorie d’ESSMS concernée ;
  • représentant des familles ou des proches aidants des personnes accompagnées ; 
  • représentant des représentants légaux des personnes accompagnées ; 
  • dans les services tutélaires : représentant des MJPM.

Cette nouvelle disposition vaudra également pour l’élection du président suppléant.

1.1.1.5. Durée du mandat

Jusqu’à présent, il est prévu que les membres du CVS soient élus pour un mandat renouvelable d’au moins 1 an et de 3 ans au plus. L’article D. 311-8 prévoit que la durée de ce mandat sera fixée par le règlement intérieur du CVS.

Par ailleurs, dans le secteur public, le représentant des professionnels ne perdra plus automatiquement son mandat lorsqu’il cessera d’appartenir au comité technique d’établissement (CTE) ou à la commission administrative paritaire (CAP), du fait de la suppression de la deuxième phrase de l’article D. 311-14.

1.1.1.6. Attributions

Les attributions du CVS seront modifiées, du fait du changement de rédaction de l’article D. 311-15. Le conseil exercera donc les attributions suivantes :

  • donner son avis et faire des propositions sur toute question intéressant le fonctionnement de l’ESSMS, notamment sur :
    • les droits et libertés des personnes accompagnées,
    • l’organisation intérieure et la vie quotidienne,
    • les activités,
    • l’animation socio-culturelle,
    • les prestations proposées,
    • les projets de travaux et d’équipements,
    • la nature et le prix des services rendus,
    • l’affectation des locaux collectifs,
    • l’entretien des locaux,
    • les relogements prévus en cas de travaux ou de fermeture,
    • l’animation de la vie institutionnelle,
    • les mesures prises pour favoriser les relations entre les participants à la vie institutionnelle,
    • les modifications substantielles touchant aux conditions de prise en charge ; 
  • être associé à l’élaboration ou à la révision du projet d’établissement ou de service, en particulier son volet portant sur la politique de prévention et de lutte contre la maltraitance ; 
  • être entendu lors de la procédure d’évaluation ;
  • être informé des résultats de l’évaluation ;
  • être associé aux mesures correctrices à mettre en place suite au résultat de l’évaluation ;
  • dans les maison d’accueil spécialisées (MAS) et les établissements d’accueil médicalisé (EAMà), être consulté sur le plan d’organisation des transports produit dans le dossier budgétaire ;
  • en EHPAD, examiner les résultats de l’enquête de satisfaction annuelle réalisée sur la base d’une méthodologie et d’outils élaborés par la Haute autorité de santé (HAS) ;
  • rendre un avis préalablement à la mise en place de modalités alternatives de participation dans le cadre e la démarche d’évaluation de la qualité des prestations ;
  • rédiger un rapport d’activité annuel que le président du conseil devra présenter à l’instance compétente de l’organisme gestionnaire.

1.1.1.7. Contenu du règlement intérieur

Seront transférés du règlement de fonctionnement au règlement intérieur du CVS les éléments afférents aux modalités de désignation des représentants des personnes accueillies dans :

les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;

les ESSMS accompagnant les personnes confronté à des difficultés spécifiques ;

les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA).

1.1.2. Fonctionnement

1.1.2.1. Convocation

L’article D. 311-16 est modifié sur 2 points :

  • la convocation aux réunions du CVS devra être adressée à ses membres au moins 15 jours à l’avance et non plus 8 jours avant ;
  • la convocation du CVS à l’initiative de ses membres sera possible à la majorité simple et non plus à la majorité qualifiée des 2/3.

1.1.2.2. Attributions du président

Le président du CVS devra, en application du nouvel article D. 311-9, alinéa 2, assurer l’expression libre de tous les membres.

Par ailleurs, lorsque le président du CVS sera saisi de demandes d’information ou de réclamations concernant un événement indésirable grave (EIG) ou un événement indésirable grave associées aux soins (EIGS), il devra orienter les demandeurs vers les personnes qualifiées, le dispositif de médiation ou le délégué territorial du Défenseur des droits.

1.1.2.3. Reddition des avis

Pour tenir compte des modifications opérées dans la composition du CVS l’article D. 311-17 prévoit que les avis ne seront valablement émis que si le nombre des personnes présentes :

  • représentants des personnes accompagnées ;
  • représentant du groupement de personnes accompagnées de la catégorie d’ESSMS concernée ;
  • représentant des familles ou des proches aidants des personnes accompagnées ;
  • représentant des représentants légaux des personnes accompagnées ;
  • dans les services tutélaires : représentant des MJPM ;

est supérieur à la moitié des membres.

1.1.2.4. Établissement du relevé de conclusions

La rédaction de l’article D. 311-20 est totalement modifié. Désormais, le relevé de conclusions de chaque séance du CVS sera établi par le secrétaire de séance, désigné par et parmi les personnes accompagnées ou, en cas d’impossibilité ou d’empêchement, par et parmi :

  • le représentant de groupement des personnes accompagnées de la catégorie d’ESSMS concernée ;
  • le représentant des familles ou des proches aidants des personnes accompagnées ;
  • le représentant des représentants légaux des personnes accompagnées ;
  • dans les services tutélaires : le représentant des MJPM.

Le secrétaire de séance pourra être assisté en tant que de besoin par l’administration de l’ESSMS ou du lieu de vie et d’accueil (LVA).

Le relevé de conclusions sera signé par le président puis soumis à approbation à la séance suivante du CVS après avoir été joint à la convocation.

Enfin, le relevé de conclusions du CVS sera transmis à l’instance compétente de l’organisme gestionnaire et à l’autorité administrative compétente pour l’autorisation.

1.1.2.5. Suivi des avis

Les modalités sous lesquelles le CVS est informé des suites réservées à ses avis devront être définies dans son règlement intérieur (article D. 311-29 modifié).

1.2. Les autres formes de participation

1.2.1. Choix de la forme de participation

Dans le cas général, les formes de participation alternatives au CVS pourront s’opérer (article D. 311-21) par :

  • toute modalité déterminée par le responsable de l’ESSMS ;
  • comme précédemment, par l’instauration de groupes d’expression ;
  • l’organisation de consultations de l’ensemble des personnes accompagnées ainsi que des représentants du groupement des personnes accompagnées de la catégorie d’ESSMS concernée, des familles ou des proches aidants, des représentants légaux et, dans les services tutélaires, du représentant des MJPM ;
  • comme précédemment, des enquêtes de satisfaction.

Dans le cas particulier des EHPAD, en vertu du nouvel article D. 311-15-III et en sus du dispositif de participation par le CVS, il conviendra de réaliser une enquête de satisfaction annuelle sur la base d’une méthodologie et d’outils élaborés par la HAS. Les résultats de cette enquête devront être affichés dans l’espace d’accueil et examinés annuellement par le CVS.

1.2.2. Acte institutif

La nouvelle rédaction de l’article D. 311-22 prévoit que l’acte instituant des instances de participation autres que le CVS devra préciser la composition et les modalités de fonctionnement de ces instances, lesquelles devront impérativement comporter, en nombre supérieur à la moitié, les représentants :

  • du groupement des personnes accompagnées de la catégorie d’ESSMS concernée ;
  • des familles ou des proches aidants des personnes accompagnées ;
  • des représentants légaux des personnes accompagnées ;
  • dans les services tutélaires : des MJPM.
  • 1.2.3. Contenu du règlement intérieur

    Seront transférées dans le règlement intérieur les prévisions contenues jusqu’ici dans le règlement de fonctionnement concernant :

    • l’adaptation d es modalités de consultation mises en oeuvre compte tenu des formes de participation instituées ;
    • les modalités d’établissement et de délibération des comptes rendus de séance des instances alternatives au CVS compte tenu des caractéristiques particulières des modes de participation institués ;
    • les modalités d’élection ou de désignation à ces mêmes instances de participation des représentants des personnes accueillies ou prises en charge, de ceux des familles ou de ceux des titulaires de l’exercice de l’autorité parentale ou des représentants légaux, de ceux des membres du personnel et de ceux de l’organisme gestionnaire.

    1.2.4. Organisation de la consultation

    La modification de l’article D. 311-23 conduira à ce que l’organisation de la consultation, par envoi de l’ordre du jour accompagné des explications nécessaires à sa compréhension, soit obligatoirement notifiée aux membres des instances 15 jours au plus tard avant leur tenue, non plus 7 jours auparavant comme c’est le cas aujourd’hui.

    1.3. Dispositions communes au CVS et aux autres formes de participation

    Jusqu’à présent, l’article D. 311-26 prévoit que, quelque soit la forme de participation, les représentants des personnes accompagnées soit consulté sur tout projet de modification du règlement de fonctionnement et du projet d’établissement ou de service. La modification de cet article exclura de l’obligation de consultation les projets de modification du règlement de fonctionnement, le texte visant désormais celles du règlement intérieur de l’instance de consultation et celles du projet d’établissement ou de service.

    Par ailleurs, en vertu de la nouvelle rédaction de l’article D. 311-32-1, l’accès aux relevés de conclusions – quelle que soit la forme de participation – est élargi à toutes les personnes chargées d’une mesure de protection juridique avec représentation ainsi qu’aux représentants des groupement de personnes accompagnées de la catégorie d’ESSMS concernée et ce, même s’ils ne sont pas membres des instances qui les ont émis.

    2. Commentaire

    L’édiction de ce décret était très attendue après le rapport de la Défenseure des droits de mai 2021 sur le respect des droits des résidents d’EHPAD et les développements médiatiques du « scandale Orpéa ». Il est certain qu’une plus grande effectivité des droits fondamentaux des personnes accueillies ou accompagnées en ESSMS devait être recherchée. De ce point de vue, l’ouverture des instances de participation à un plus grand nombre de personnes – élus locaux, personne qualifiée, délégué du Défenseur des droits, membre du CDCA, représentant de l’autorité administrative ayant délivré l’autorisation – doit être saluée car leur regard sera sans doute gage d’une amélioration des pratiques.

    Ceci étant, cette première lecture du nouveau régime réglementaire suscite la déception pour plusieurs raisons :

    • l’accroissement de la complexité du dispositif, en particulier s’agissant des formes de participation alternatives au CVS ;
    • l’invention de la notion de “représentant de groupement des personnes accompagnées de la catégorie concernée d’établissements ou de services”, sans qu’aucune définition ne soit donnée de tels groupements et ce, alors que la logique qui semble présider à ce choix est celle d’une « sanitarisation » de la représentation des personnes. En effet, dans les établissements de santé, la représentation des patients au sein les commissions des usagers (CDU) est assurée par les membres d’associations de patients agréées par le ministre des solidarités et de la santé. Faut-il croire que le recours à l’agrément d’association d’usagers est d’actualité ? Un tel procédé n’est pas sans rappeler l’invention récente de la notion inconsistante d’ “autorité extérieure” dans le régime du projet d’établissement, réformé lui aussi à la va-vite ;
    • l’absence de précisions sur le traitement d’un certain nombre de situations problématiques rencontrées dans les ESSMS. Il aurait notamment été utile d’indiquer le sort à réserver au mandat des membres des CVS qui n’ont plus de lien avec l’ESSMS – leur proche étant décédé ou ayant quitté l’établissement ou le service – ou encore de prévoir une manière d’assurer la continuité de la représentation des usagers en cas de carence aux élections du CVS ;
    • l’absence de formation des membres des CVS, alors que celle-ci semble indispensable pour favoriser leur investissement dans cette instance ;
    • l’absence relative d’intérêt de la nouvelle définition des attributions des CVS, alors même que l’actuelle est suffisamment générale pour couvrir l’intégralité des aspects de l’organisation et du fonctionnement des ESSMS ;
    • surtout, la suppression de l’obligation de soumettre à consultation l’adoption et la modification du règlement de fonctionnement.

    Il aurait été pertinent de prendre le temps de remettre à plat l’ensemble du régime juridique de la protection des droits des personnes accueillies ou accompagnées, avec l’ambition de corriger les imperfections non seulement des instances de participation mais aussi – de manière concomitante et cohérente – du contrat de séjour et du règlement de fonctionnement ; certaines de ces imperfections ont déjà été décrit sur ce blog, à la suite de la modification du régime du projet d’établissement.

    En définitive, les modifications promises paraissent ne pas être à la hauteur des ambitions affichées, sans doute en raison d’une précipitation dont on peut s’interroger sur les causes. Renforcer l’effectivité du respect des droits des personnes demande du travail et ne saurait se résumer à un effet d’affichage. Les professionnels sont malheureusement habitués à ces changements juridiques insuffisamment réfléchis qui interviennent en réaction à des événements médiatiques ; la modification du régime du contrat de séjour avec la loi ASV, au lendemain de l’affaire dite de « la nonagénaire de Chaville », constitue à cet égard un précédent éclairant : confusion entre contrat de bail et contrat de séjour, invention d’un avenant de restriction de la liberté d’aller et venir à la légalité douteuse, absence de prise en compte des apports du droit de la consommation, ignorance délibérée du besoin d’encadrer la pratique – hélas parfois nécessaire – de la contention.

    Il faudra donc attendre une nouvelle occasion – plus sereine ? – pour repenser et réécrire dans son ensemble le corpus de la protection des droits fondamentaux des personnes vulnérables … Pour allouer aux ESSMS les moyens nécessaires à l’animation d’un véritable processus participatif … Pour restaurer la mission régalienne du contrôle

    L’affaire Orpéa l’a bien montré : si le respect de l’altérité est avant tout affaire d’éthique, alors il faut commencer par donner aux professionnels les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de démarches éthiques qui, de longue date, sont préconisées dans les recommandations de bonnes pratiques professionnelles de la HAS et les avis du Conseil national consultatif d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE).

    Et il faut, pour ce faire, avoir la légitimité nécessaire, ce qui est loin d’être le cas lorsque l’on a imposé pendant des mois aux résidents d’EHPAD, par de simples consignes administratives, des restrictions illégales de leurs libertés fondamentales.

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